建立健全國家生態補償機制研究

強海洋

(1.中國自然資源經濟研究院,北京 101149；2.中國民主同盟中央生態環境委員會,北京 100006)

建立健全國家生態補償機制是加快生態文明建設體制改革的重要方向,是推進實施國家生態文明治理體系和治理能力現代化的重要抓手。近年來,黨中央、國務院高度重視生態補償工作,從頂層設計、制度框架、機制建設、補償渠道等方面出臺了多項政策文件[1],明晰生態補償的指導意見、路徑方法、運行機制和市場化建設,力圖有效實現區域生態服務的價值化和有償使用,提升國家生態文明建設水平,構建新時代人與自然和諧社會的總體目標。

1 生態補償概念內涵及實踐方式

生態補償,一定程度上表現為潛在市場中生態系統服務功能的商品實現。在西方市場經濟領域,基于效率的經濟決策,經常超出純經濟范疇而跨越到大部分政策領域,并表現為在成本效率的分析框架內作出影響生態環境系統的政治決策。他們普遍認為,生態補償是一種激勵機制而不是懲罰機制,應遵循 “受益者付費原則”,而不是 “污染者付費原則”,這與國內研究者略有差異,后者通常認為兩者兼有[2]。實踐表明,通過短期政策彌補或減緩生態系統服務損失的行為越來越難以實現預期目標,只有將價值化和基于市場的政策設計與制度結構、經濟發展水平結合在一起,并與不斷增加的生態系統服務的商品化、解決生態環境問題的市場結構創建平行發展,才能促使生態系統功能與服務進入到經濟政策和制度建設的實施領域。

生態補償的方式是生態補償實施的途徑,從不同角度可以分為不同類型。按照實施主體和作用邊界,分為市場機制、集體自組織和政府主導三種類型,市場補償可分為產權交易市場、一對一交易、生態標記、押金制保證金制等；集體補償主要是由非政府組織、社區組織為代表的補償行為；政府補償可分為資金補償、政策補償、物質補償、智力補償、環境稅費補償等。

2 國內外生態補償實踐進展

2.1 國外生態補償典型經驗與模式

發達國家市場經濟較為成熟,且資源產權相對明晰,積累了較為豐富的經驗。生態補償實踐在理念認知、治理機制、實施保障和實施效果等方面都取得了較好的效果,以市場交易為主的生態補償模式較為常見。在諸多國際市場主導補償模式中,法國Perrier礦泉水公司案例和基于社區的海岸生態系統修復項目(綠色海岸)案例比較典型。為保護水源地上游蓄水層免受農藥污染,Perrier礦泉水公司投資900萬美元購買了水源區1500公頃的農業用地,并承諾將購買土地的使用權無償返還給那些有意愿改進土地經營方式的農戶。同時公司還與乳品企業及農場簽訂合同,按照每年每公頃土地320美元的價格支付補償,連續支付7年,以期要求農場采取環境友好型的生產經營方式減少非點源污染。

2005—2009年,濕地國際、世界自然保護聯盟、世界自然基金會和BOTH ENDS合作在印尼、斯里蘭卡、泰國、印度和馬來西亞5個國家在樂施會(荷蘭)的資助下,實施了基于社區的海岸生態系統修復項目(綠色海岸)。為了確保社區的積極參與,項目設計了 “生物權”的機制,將海岸植物養護的成效(植株成活率)作為社區機構獲得資助(無抵押、無利息的 “貸款”)的必要條件。約定當植株成活率達到約定75%的目標時,已發放貸款可以轉成贈款；反之,則要償還相應比例的貸款。截至2009年3月項目結束時,893畝的海岸上已經成功種植了紅樹林(160萬株)和其他海岸植物(25萬株),并實現了對珊瑚礁的保護[3]。

2.2 國內政策導向與實踐探索

我國生態補償的思想由來已久, “誰開發誰保護,誰破壞誰恢復,誰利用誰補償”和 “開發與保護并重”的生態環境保護方針成為20世紀90年代國家在生態補償實踐和法律方面的起源。2000年前后,國家開始實施退耕還林還草、天保工程、自然保護區建設等一系列大型生態建設工程,進一步推動了我國生態補償的實踐工作。黨的十八大以來,強化生態價值思維,正確處理治理、保護和供給的關系,擴大生態產品供給側結構性改革,通過市場交易體系和公共支付體系,促進生態產品價值實現,生態補償機制成為國家生態文明建設的核心制度,并成為 “綠水青山”向 “金山銀山”轉化的重要渠道和有效載體。

表1 國外市場主導生態補償典型模式

一是加大對重點生態功能區轉移支付的覆蓋范圍和支持力度。2008年,中央財政設立重點生態功能區轉移支付,并逐年擴大政策覆蓋范圍。截至2019年,中央財政累計下達重點生態功能區轉移支付資金5200多億元,限制開發區域和禁止開發區域已全部納入補助范圍,重點補助縣域已由最初的200余個達到現在的819個。結合脫貧攻堅等重大戰略,2016—2019年,中央財政通過重點生態功能區轉移支付等渠道,安排137億元資金用于支持建檔立卡貧困人口就業。

二是安排專項資金引導地方開展橫向生態保護補償試點。2012年,針對千島湖水質惡化、流域保護治理機制不健全等問題,國家啟動實施新安江流域生態保護補償試點,目前已安排中央補助資金18億元。2016年,試點范圍進一步擴大,汀江-韓江流域、九州江流域、東江流域、引灤入津4項上下游橫向生態補償工作積極推進,試點區域每年可獲最高3億元補助資金。2018年,財政部等四部門聯合印發 《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》,推進流域上下游生態環境保護與治理,目前已形成省—市—縣多層次的流域生態補償模式,正成為推進上下游同保共治流域的重要手段。

三是建立森林、草原、濕地等生態保護補償機制。2015—2017年,中央財政連續三年提高國有公益林補償標準,由2014年的每畝5元提高到每畝10元；對集體和個人所有國家級公益林,由2013年的每畝10元提高到15元,2019年進一步提高到每畝16元。2016年,新一輪草原生態保護補償獎勵政策啟動實施,禁牧補助標準由每畝6元提高到每畝7.5元,草畜平衡獎勵由每畝1.5元提高到每畝2.5元。2019年,中央財政安排資金155億元用于實施禁牧補助和草畜平衡獎勵；通過林業生態保護恢復資金安排32億元支持草原生態修復治理。2019年,中央財政安排3.9億元支持地方實施濕地生態效益補償。

四是探索建立政府引導社會投入機制。利用 “政府市場合作”機制撬動引導社會資金投入,鼓勵各級政府加大購買力度,支持銀行及貸款擔保公司等金融機構采用風險補償、貼息貸款等方式,不斷創新金融產品和服務,建立多元化投融資機制。積極推進生態環境保護修復治理的PPP項目,鼓勵和支持符合相關要求的公司企業、社會機構和團體法人參與中長期投資建設,吸引和撬動更多社會資本支持生態文明建設,并選擇有條件的地區開展生態產品價值實現機制試點。截至目前,全國已有28個省份開展了排污權交易試點,建立了10余所環境權益類交易所、20余家專業性環境交易所；建立了中國水權交易所,形成了跨區域、行業間和用水戶間、流域上下游等多主體的水權交易模式；多個行業上千家重點排放單位被納入碳排放權交易試點。

3 我國生態補償存在的問題

3.1 生態補償的實踐問題

生態補償是一項復雜的系統工程,涉及的領域和利益關系較為復雜,且由于工作起步較晚,權責統一的制度體系尚未完全形成,仍存在一些根本性問題亟待解決。

一是生態補償工作進展不平衡。從生態補償實踐看,流域生態補償已經成為我國流域共同開展綜合治理的重要手段,森林生態補償正在不斷完善,草原生態補償穩步推進,濕地、耕地、礦區等其他領域生態補償也取得了一定進展。但是,生態系統區域部分的分散性又導致各領域形成了相對封閉的體系,影響了資金投入規模和覆蓋范圍,一些較好的經驗模式未能全面推開,一定程度上存在著生態補償工作進展不平衡、不均衡等問題,特別是社會廣泛關注的綜合生態補償、跨省補償、市場化補償、多元化投融資等重點領域的改革進展,與各方期待還有一定的差距。

二是推進生態補償尚未形成合力。我國生態補償通常按照獨立或者單一的生態要素,由所屬部門負責開展具體的生態補償工作。分散補償和分頭管理問題長期存在,形成不同領域或要素的生態補償進展程度不一的現象。由于生態系統具有整體性特征,管理的分散容易導致生態補償的合力效應難以發揮,如流域生態補償多與森林、草原、土地的生態補償相交叉；森林、草原的生態補償又常常與濕地生態補償相重疊；自然保護地生態補償則會涉及更多要素領域。另外,管理的分散還會導致難以對生態補償實施進行有效監督和績效評價,也影響了生態補償機制的合力形成。

三是生態補償立法仍然存有一定困難。作為鏈接生態服務提供者和生態服務受益者的紐帶,生態補償工作需要對各相關方的權利、義務進行法律規范。2010年,國務院曾將 《生態補償條例》列入立法計劃,但由于多種原因,至今尚未出臺。適用范圍、補償領域、資金來源、關系協調、利益主體的權利義務、法律責任、實施監督、第三方評估等始終難以明確；“誰來補、補給誰、怎么補、補多少”成為生態補償缺乏法律依據和剛性約束的直接短板。2018年,國務院進行了機構調整和職能劃分,其中國家發展改革委負責 “提出健全生態保護補償機制政策措施”,自然資源部負責 “牽頭建立和實施生態保護制度”,生態環境部 “參與生態保護補償工作”,國家林草局負責 “組織實施林業和草原生態補償工作”。實際工作層面,財政部負責重點一般性轉移支付和專項轉移支付,牽頭流域上下游橫向生態補償機制建設；生態環境部負責流域(海域)污染防治和排污權交易等生態補償；水利部負責落實水權交易、水土保持生態效益補償政策；國家林草局負責落實森林生態效益補償、生態護林員補助和退耕還林還草還濕、退牧還草、沙化土地封禁保護等補助獎勵政策。總的來說,盡管我國生態補償已形成相對穩定的部際協調會商機制,但也存在管理分散等諸多問題,一定程度上制約了權責利的確定,進而導致任務落實的困難。近年來,一些地方政府出臺了規范性文件,但彈性空間大、伸縮性較強,權威性和約束力較弱；生態補償意見出臺實施3年以來,參與主體幾乎全是中央和地方政府,企業和社會公眾參與程度不高。

四是生態補償的核算標準難以量化統一。開展生態補償的出發點是協調各方利益尤其是生態服務提供者和受益者之間的環境和經濟利益關系,其核心難點就在于如何精準確定補償標準。由于自然資源產權權屬不明晰、補償對象多元以及補償范圍的不確定性等原因,目前還沒有一套公認的核算方法和技術體系。由于核算方法、關鍵參數、核算范圍、指標體系的不同,計算出的生態系統價值差距也比較大,各種計算結果大相徑庭且一般數額巨大,遠遠超出現實的補償能力。這也制約了生態保護成效和補償標準之間的掛鉤機制的建立,難以激發各地推動生態補償機制建設的積極性,進而限制了生態補償以及市場化多元化生態補償實踐的開展。

五是生態補償的市場化發育不足。與政府主導的生態補償相比,我國市場化多元化生態補償機制在實踐中發展相對緩慢,市場化手段和社會資金參與明顯不足。2019年,中央和各地方投入生態補償的資金總規模接近2000億元,而社會資金份額占比不足1%,與國際上一些市場化機制比較成熟的國家相比還有顯著差距。需要強調的是,我國許多自然保護地分布在廣大中西部地區,中央財政轉移支付的資金額度與生態保護任務仍有不小的差距；由于地方財力不足,導致難以進行有效監管,經濟增量和經濟目標驅動下,邊獲取補償、邊破壞生態的問題還時有發生。

3.2 深層次的理論問題

一是生態補償政策理論與方法的研究相對缺乏深度和廣度。當前,生態補償政策的理論基礎主要有生態價值理論、區域分工理論、外部性理論、公共物品理論、博弈理論等[4]。生態補償涉及機制的頂層設計和具體的市場交易,同時也涉及機制運行效率、政府績效考核與區域空間選擇和經濟社會以及其他戰略政策因素,這在一定程度上造成了生態補償政策理論廣度和深度探討的不足,甚至在實踐層面影響了生態補償政策的推動。如流域上下游補償,既要充分考慮跨界斷面水質達標,也要考慮下游生態需水量；既要考慮上游生態建設的時空結構,也要考慮給予下游地區一定的攜帶泥沙量,確保流域生態系統的整體穩定。

二是生態補償政策理論方法研究與實踐之間的脫節。以高校為主的研究隊伍主要關注生態補償政策概念和理論的闡述,關注從西方生態補償借鑒過來的理論和模型推導,而以政策決策支持為主的研究隊伍往往又不夠關注生態補償政策的理論方法,比較側重于以實用為目的的生態補償政策的研究和制定,造成理論方法研究與政策試點實踐的脫節。在生態補償標準測算中,應理論聯系實際,綜合生態價值評估核算并權衡各方利益主體得失,加強對生態補償政策的執行效果、政府績效的機制傳導和組織架構的管理協調的模擬和預評估,避免出現實際支付能力和支付意愿相背離的情況。

三是缺乏生態補償政策體系的頂層設計。我國開展生態補償工作主要是依據政府制定的規范性政策文件和國務院部門規章,目前還沒有專門的規范生態補償的法律。現行的以森林、草原、水流、土地等單一自然資源類型為主的法律法規和以大氣、水、土壤等環境要素保護為核心的法律法規難以規范具有資源環境二重屬性的生態系統、自然保護地、生態空間的生態補償行為。頂層設計的缺失和各方對生態補償政策作用和功能的理解差異又造成了生態補償政策研究的隨意性,進一步影響了政策的實用性。

四是生態補償政策之間的關聯性研究不足。生態補償如何與區域發展、脫貧攻堅、鄉村振興等國家重大發展戰略相銜接,如何與生態產品價值實現的目標有機融合,存在政策銜接、法律保障、資金支持、機制跟進、技術支撐等現實問題及不確定性。提高生態補償資金整體使用效益,增強生態保護地區造血能力,提升生態保護者的參與程度,建立與地方經濟社會發展水平相適應的生態保護補償機制,成為生態綜合補償的重點方向和主要內容。政策制定過程中,需要結合國家最新發展戰略和產業業態發展方向,進一步強化生態產品的經濟化和市場化,推動生態與工業、農業、文化、康養、旅游等理念融合,發展以云計算、互聯網、大數據為代表的新經濟、新產業、新模式,推動綠色經濟發展。

五是國家層面的生態補償政策研究制定滯后于地方層面。從地方試點實踐來看,生態補償工作存在參與主體較多、產權關系復雜、補償主體分散、利益交錯以及信息不透明等問題。相較而言,目前國家對地方層面開展的試點政策給予有效指導不夠,甚至造成一些政策試點出現了混亂的狀態。部分生態補償政策的法規基礎和依據不足,一些政策多在政府文件中以思想原則的文字出現,而在重要的資源管理法律中缺乏依據,造成了地方政策試點的被動。

4 建立健全生態補償機制的意見建議

4.1 構建長效穩定的生態補償新機制

作為生態文明建設的重要抓手,生態補償工作涉及面廣、政策性強且利益關系復雜,新階段要堅持和完善生態文明制度體系,有效調動全社會參與生態環境保護的積極性,促進生態產品價值實現。

一是理順政府和市場關系。國內外經驗表明,政府和市場猶如生態補償的 “兩翼”,兩者不應被視為相互替代的關系,不能由一方完全替代另一方,應該使其在各自的優勢范圍內發揮特殊的作用。堅持生態環境的公共物品屬性,形成政府調控為主、市場運作為輔、政府規制下的生態補償市場化運作體系。政府出臺適應發展實際的法律規章和政策文件,負責市場化交易規則的制定和平臺建設,引導和撬動各類社會主體參與市場化運營,擴大市場化生態補償機制覆蓋的范圍,最終實現市場配置供給優質生態產品、相關利益主體自行協商和交易生態系統服務的發展目標。

二是加強生態補償機制和制度建設。據不完全統計,目前涉及國家層面生態保護補償的法律法規共有16部,黨的十八大以來出臺的涉及生態補償的重大文件也有20余份；蘇州、無錫先后出臺生態補償條例,截至2018年底,25個省區市印發了貫徹落實 《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》的實施意見。要加強現有生態補償相關條款的歸納梳理,形成以單行法為支撐的生態補償法律法規基礎框架[5]。結合實際情況,推動 《生態保護補償條例》的起草及相關管理細則的制訂,為全面推進生態補償工作提供專項的法規支撐。就現階段工作而言,要推動各有關部門和地方總結森林、草原、濕地、荒漠、耕地等領域和重點生態功能區、流域上下游橫向補償經驗,進一步完善配套措施。在生存條件差、生態系統重要、需要保護修復的特殊困難地區,增加生態保護等就業崗位,推進生態補償工作的細化和深化。

4.2 建立順暢統一的生態補償新制度

堅持以習近平生態文明思想為指導,建立健全資源生態環境管理制度,加快自然資源資產確權登記,明確資源權屬關系,建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值、代際補償的資源有償使用制度。完善生態補償轉移支付制度,完善整合基于自然要素的生態保護補償渠道,推動向生態綜合補償、區域補償和統一補償轉變。建立中央與地方多級聯動機制,建立生態補償跨區域協調機制。推進生態環境損害賠償及生態環境增益制度改革,加快由受益主體向保護主體補償轉變。建立生態補償調查制度和數據報送系統,完善信息發布和第三方評估制度,推進數據平臺的共建共治共享。

4.3 推進市場化多元化生態補償新模式

我國各地因地制宜,采取了多種方式推進市場化多元化生態補償工作,部分地區探索出一些比較好的模式。新安江流域的浙江省、赤水河流域的貴州茅臺酒股份有限公司、大興安嶺地區的全球環境基金(GEF)等機構,或直接或以消費者身份通過購買綠色產品的間接形式對生態服務提供者付費。環境權交易,如碳排放權、水權、用能權、排污權等,利用市場交易原則,通過引導保護者采取有效措施,減少環境容量權使用,實現環境發展權益的轉移。浙江青田 “河權到戶”治水模式、“麗水山耕”生態產品標簽認證和以保持或增加生態系統服務為核心的濕地儲備交易機制,以及興業銀行與國際金融公司合作推出的能源效率融資項目(CHUFEE)等,都在實踐過程中表現出強大的生命力和示范效應。同時,還可以充分借鑒國外 “生態銀行”模式,通過權益交易或利用銀行信貸及投資基金等金融手段,為優質生態產品的生產經營和良好生態環境保護修復提供資金信貸支持。具體包括,建立以保持或增加生態系統服務為核心的儲備交易機制,在現有的政策性銀行和商業銀行內增設綠色金融事業部,建立由國有金融控股集團管理、社會資本參與的生態投資基金,重點向生態環境保護和國土綜合整治修復項目提供資金和信貸支持。

4.4 加強重大基礎理論問題研究

探索生態產品價值的基礎理論、方法路徑和配套政策研究,為建立科學可行的生態補償機制和績效評價體系奠定基礎。研究探索體現經濟價值、生態價值、社會價值的全民所有自然資源資產價值評估、資產核算方法和標準,使之適用于更大的范圍和領域。研究制定符合國家實際的生態保護補償標準體系、成效評估體系,構建第三方審核認證體系,探索多元化生態補償模式,推進多領域多層級多梯度生態補償立法。開展征收相關稅費法理分析,推進構建重點流域和重點區域生態補償梯級框架體系。開展生態產品價值實現機制研究,健全生態綜合補償路徑機制。