生態(tài)文明視域下提升城市規(guī)劃科學(xué)性的關(guān)鍵要素分析

盧洋

(英勒斐特環(huán)境科技發(fā)展(上海)有限公司,上海 200092)

近年來(lái),我國(guó)人口城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)低于土地城鎮(zhèn)化速度。根據(jù) 《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》,從 2007年到2017年,我國(guó)城區(qū)人口增幅為22.04%,而建設(shè)用地面積增幅卻高達(dá)58.52%,城市建成區(qū)人口密度從0.95萬(wàn)人/km2下降至0.73萬(wàn)人/km2,下降幅度超過(guò)20%。全國(guó)293個(gè)地級(jí)市中,建成區(qū)人口密度增加的城市僅有25個(gè),而建成區(qū)人口密度降幅超過(guò)20%的城市卻高達(dá)184個(gè),如圖1所示。建成區(qū)人口密度大幅下降,城市人口低密度蔓延問(wèn)題顯著。

圖1 全國(guó)地級(jí)行政區(qū)的建成區(qū)人口密度變化情況

城市增長(zhǎng)有三種方式：同心圓式擴(kuò)張、建新城或衛(wèi)星城以及已開發(fā)區(qū)域再開發(fā)。前兩種方式一般統(tǒng)稱為“城市擴(kuò)張”,再開發(fā)稱為 “城市更新或城市改造”。城市擴(kuò)張有兩大主因：一是市場(chǎng)需求,二是政府決策。市場(chǎng)推動(dòng)的城市擴(kuò)張一般符合城市發(fā)展規(guī)律,具有集約、緊湊的特點(diǎn),但仍存在因各種開發(fā)行為單純追求經(jīng)濟(jì)效益而損害公共利益,或是因市場(chǎng)不公平競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致資源配置失靈的缺陷。市場(chǎng)失靈可由政府通過(guò)城市規(guī)劃等手段進(jìn)行宏觀調(diào)控。城市總體規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱城市規(guī)劃)作為城市發(fā)展的依據(jù),目的在于促進(jìn)城市緊湊、可持續(xù)發(fā)展[1]。然而據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的調(diào)查,我國(guó)90%的地級(jí)市正在規(guī)劃新城、新區(qū),甚至有的城市新城規(guī)劃面積是建成區(qū)的8倍[2],而新城空置率高達(dá)70%～80%。城市規(guī)劃為部分區(qū)域過(guò)度建設(shè)和盲目建設(shè) “大開綠燈”[3-4],與 《生態(tài)文明體制改革總體方案》中要求的 “要樹立空間均衡的理念,把握人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的平衡點(diǎn)推動(dòng)發(fā)展,人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)速度不能超出當(dāng)?shù)厮临Y源承載能力和環(huán)境容量”相背離。本文以城市蔓延為切入點(diǎn),對(duì)應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求分析城市規(guī)劃的發(fā)展現(xiàn)狀,并以生態(tài)文明體制改革為導(dǎo)向提出提升城市規(guī)劃科學(xué)性的對(duì)策建議。

1 生態(tài)文明視域下城市規(guī)劃的發(fā)展現(xiàn)狀與問(wèn)題

規(guī)劃作為公共部門的一種管理方式,其價(jià)值理性和工具理性決定管理績(jī)效。價(jià)值理性是基礎(chǔ),工具理性服務(wù)于價(jià)值理性[5]。城市規(guī)劃可分解為價(jià)值理念和技術(shù)設(shè)計(jì),后者再進(jìn)一步分解為組織要素、功能內(nèi)容和執(zhí)行實(shí)施等,詳見圖2。背離生態(tài)文明理念的城市規(guī)劃表現(xiàn)為價(jià)值理念失當(dāng)、組織要素失效、功能內(nèi)容失準(zhǔn)和執(zhí)行實(shí)施失真,見圖3。以資源環(huán)境承載力為例,規(guī)劃過(guò)程中忽視資源環(huán)境承載力或是對(duì)自然資源價(jià)值界定不清晰屬于價(jià)值失當(dāng),在規(guī)劃過(guò)程中體現(xiàn)為人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度等指標(biāo)不符合當(dāng)?shù)厮临Y源承載能力和環(huán)境容量。對(duì)資源環(huán)境承載力本身而言,數(shù)據(jù)精準(zhǔn)性欠缺或是承載力計(jì)算方法科學(xué)性不足屬于技術(shù)失誤,為掩蓋規(guī)劃價(jià)值失當(dāng)、夸大規(guī)劃規(guī)模提供條件。

圖2 城市規(guī)劃關(guān)鍵要素之間的邏輯立體圖

圖3 背離生態(tài)文明的城市規(guī)劃表現(xiàn)形式

1.1 價(jià)值取向仍存在重發(fā)展輕保護(hù)問(wèn)題

作為政府宏觀調(diào)控手段,城市規(guī)劃應(yīng)聚焦于如何彌補(bǔ)市場(chǎng)資源配置的失靈及如何合理分配城市空間,其價(jià)值取向應(yīng)是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化,促進(jìn)公平與效率的統(tǒng)一。然而實(shí)踐中部分城市規(guī)劃過(guò)度追求效率維度而忽視公平要義,能否促進(jìn)GDP高速增長(zhǎng)成為評(píng)判城市規(guī)劃成功與否的唯一準(zhǔn)則[6]。規(guī)劃價(jià)值取向失當(dāng)?shù)纳顚釉蛑饕侵鲗?dǎo)規(guī)劃的政府主體的價(jià)值取向存在偏頗。由于唯GDP政績(jī)考核制度和規(guī)劃編制短期行為,政府官員往往注重短期政績(jī)而忽視長(zhǎng)期利益、注重經(jīng)濟(jì)效益而忽視社會(huì)效益尤其是生態(tài)環(huán)境效益、注重城市或區(qū)域的局部利益而忽視整體性或全局性利益,導(dǎo)致城市規(guī)劃過(guò)度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,成為城市低密度蔓延的推手,與生態(tài)文明提倡的 “保護(hù)與發(fā)展統(tǒng)一”相偏離。

1.2 組織要素政府主導(dǎo)性突出而約束機(jī)制不足

組織要素指能夠影響規(guī)劃決策的個(gè)人、群體或組織。城市規(guī)劃的組織要素主要包括政府、市場(chǎng)、公眾三元主體及其相互之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。在實(shí)踐中,城市規(guī)劃組織要素偏離生態(tài)文明要求主要有以下幾種情況：一是橫向規(guī)劃之間協(xié)調(diào)性不足。作為空間規(guī)劃體系內(nèi)的一類專項(xiàng)規(guī)劃,土地利用規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)性差,不同規(guī)劃各自為政、部門之間利益沖突造成規(guī)劃之間組織失效。二是上下級(jí)規(guī)劃之間層次不清晰。上級(jí)規(guī)劃大包大攬、下級(jí)規(guī)劃照搬照抄,導(dǎo)致 “千城一面”現(xiàn)象突出[7]。三是政府與規(guī)劃師之間的關(guān)系不獨(dú)立,政府和規(guī)劃師之間體現(xiàn)為雇傭關(guān)系[8]。四是規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)學(xué)科缺乏交融。規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)成員本身多是規(guī)劃學(xué)、建筑學(xué)甚至景觀學(xué)出身。其他不同學(xué)科有關(guān)城市規(guī)劃、空間布局的理論研究雖然豐富[9-11],但未能有效介入城市規(guī)劃實(shí)踐中。五是城市規(guī)劃政府主導(dǎo)性明顯。城市規(guī)劃實(shí)行分級(jí)審批制,上級(jí)政府審批下級(jí)規(guī)劃,缺乏對(duì)規(guī)劃編制和執(zhí)行中尋租行為的監(jiān)管與問(wèn)責(zé)。同時(shí),城市規(guī)劃體現(xiàn)精英式規(guī)劃,公眾參與在城市規(guī)劃編制過(guò)程中表面化、形式化,規(guī)劃執(zhí)行中也尚未建立起公眾監(jiān)督的機(jī)制,導(dǎo)致群體性事件出現(xiàn)。六是規(guī)劃過(guò)程的約束監(jiān)督機(jī)制不足。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定應(yīng)對(duì)城市規(guī)劃開展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià),但在實(shí)際工作中,規(guī)劃環(huán)評(píng)缺乏問(wèn)責(zé)機(jī)制,制約作用不足；除此之外,規(guī)劃環(huán)評(píng) “先上車,后買票”的情況時(shí)有發(fā)生,導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)難以發(fā)揮對(duì)規(guī)劃的約束作用。

1.3 功能內(nèi)容忽視資源環(huán)境稟賦及影響

按照內(nèi)容設(shè)計(jì)框架,規(guī)劃功能內(nèi)容主要包括發(fā)展規(guī)模、空間布局以及 “保護(hù)與開發(fā)之間的關(guān)系處理”。實(shí)踐中規(guī)劃功能內(nèi)容偏離生態(tài)文明要求主要有以下幾種情況：

首先是城市規(guī)模夸大預(yù)測(cè)。城市規(guī)劃規(guī)模預(yù)測(cè)包括人口規(guī)模預(yù)測(cè)和用地規(guī)模預(yù)測(cè)兩部分,其中人口規(guī)模預(yù)測(cè)是基礎(chǔ),是用地規(guī)模預(yù)測(cè)的前提和依據(jù)[12]。據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的相關(guān)調(diào)研,全國(guó)新城、新區(qū)規(guī)劃用地可承載的人口高達(dá)34億[2],遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了實(shí)際需求和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì),存在夸大預(yù)測(cè)城市規(guī)模的問(wèn)題。造成城市規(guī)模夸大預(yù)測(cè)的原因,一方面是城市規(guī)模 “綁定”地方政府政績(jī),另一方面不同的預(yù)測(cè)方法其結(jié)果有差異。城市規(guī)劃中人口預(yù)測(cè)方法主要分為趨勢(shì)外推法、相關(guān)分析法和限制因素法[13-14],不同方法之間其結(jié)果不同,且差異明顯。人口預(yù)測(cè)的合理邏輯是根據(jù)城市發(fā)展階段和社會(huì)環(huán)境要素選擇適宜方法并計(jì)算確定城市未來(lái)發(fā)展目標(biāo),而實(shí)踐中規(guī)劃目標(biāo)多為 “行政指令目標(biāo)”,規(guī)劃師通過(guò)目標(biāo)選擇方法,幫助佐證指令目標(biāo)的合理性,進(jìn)而滿足政府 “拿地”的訴求。

其次是城市空間布局不盡合理。主要表現(xiàn)為：一是人口布局違背勞動(dòng)力聚集規(guī)律。勞動(dòng)力聚集的吸引力是以最短距離、最快時(shí)間、最小成本獲得城市核心的服務(wù)功能。勞動(dòng)力和其他生產(chǎn)要素會(huì)優(yōu)先圍繞城市核心連續(xù)集聚,一般呈現(xiàn)中心到外圍遞減的聚集特征,在主城區(qū)人口密度較低、交易成本并不高的狀態(tài)下,忽視人口聚集規(guī)律盲目規(guī)劃新城只會(huì)造成新城吸引乏力。二是新城與主城距離較遠(yuǎn)。新城區(qū)距離主城區(qū)較遠(yuǎn)這一問(wèn)題在我國(guó)新城建設(shè)中普遍存在,結(jié)果是勞動(dòng)力市場(chǎng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)超出規(guī)模經(jīng)濟(jì)范圍、交易成本較高,進(jìn)而造成新城成熟周期長(zhǎng)、新城人氣不足,而新城人氣不足又會(huì)阻礙新城的發(fā)展,周而復(fù)始,形成惡性循環(huán)。三是城市功能分區(qū)合理性不足。城市規(guī)劃用地布局依據(jù) 《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50137—2011)確定,然而該標(biāo)準(zhǔn)缺乏細(xì)致的工業(yè)企業(yè)類型、規(guī)劃位置、規(guī)劃面積、容積率分類及生態(tài)環(huán)境兼容度分析,導(dǎo)致城市功能分區(qū)規(guī)劃外部性考慮不足、空間指向性也不夠充分[15],在實(shí)際發(fā)展中主要表現(xiàn)為三種情形：(1)工業(yè)用地過(guò)度集中、職居分離,增加了城市通勤需求,導(dǎo)致城市交通擁堵；(2)三類工業(yè)用地、三類倉(cāng)儲(chǔ)用地等具有較大安全隱患的用地和居民用地混合。例如天津瑞海國(guó)際物流有限公司所屬的危化品倉(cāng)庫(kù)周圍建有大面積居住區(qū),危化品倉(cāng)庫(kù)發(fā)生爆炸時(shí)近萬(wàn)居民遭受安全影響和財(cái)產(chǎn)損失；(3)區(qū)域居住用地周圍缺乏充足的商業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施,阻礙城市可持續(xù)發(fā)展。

再者是生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)容邊緣化。生態(tài)環(huán)境規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃的專門篇章或?qū)I(yè)(專項(xiàng))規(guī)劃,仍處于下位規(guī)劃的地位[16]。在編制時(shí)序上,生態(tài)環(huán)境規(guī)劃屬于后期編制內(nèi)容,難以從環(huán)境角度引導(dǎo)約束城市規(guī)劃目標(biāo),導(dǎo)致城市發(fā)展定位和規(guī)模設(shè)定缺乏系統(tǒng)整體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)考量。同時(shí),生態(tài)環(huán)境規(guī)劃在城市規(guī)劃內(nèi)容安排中被邊緣化和形式化,常會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀完全不同的地區(qū)編制出結(jié)果近似的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃成果問(wèn)題。

1.4 規(guī)劃實(shí)施中政績(jī)工程優(yōu)先而長(zhǎng)效工程滯后

內(nèi)容執(zhí)行上我國(guó)普遍存在政績(jī)工程被擴(kuò)大執(zhí)行而長(zhǎng)效工程執(zhí)行被縮減,如建設(shè)用地提前開發(fā)而綠化覆蓋率尤其是城區(qū)人口執(zhí)行情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于規(guī)劃目標(biāo)。城市發(fā)展是分步實(shí)施的動(dòng)態(tài)過(guò)程,每一步建設(shè)會(huì)產(chǎn)生一種結(jié)果,結(jié)果累積再產(chǎn)生另一種新結(jié)果[17],城市建設(shè)時(shí)序受政府和市場(chǎng)雙重影響,若政府供給與市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律高度契合,城市建設(shè)則高效有序；若政府供給先行而市場(chǎng)發(fā)展滯后,例如新城普遍存在公共設(shè)施建設(shè)先行而產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、人氣導(dǎo)入不足的問(wèn)題,將會(huì)導(dǎo)致消耗大量能源和材料建設(shè)起來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施閑置或浪費(fèi)[18]；若市場(chǎng)發(fā)展先行而政府供給滯后,例如部分區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展良好而污水處理、道路空間等基礎(chǔ)設(shè)施供給不足,則會(huì)阻礙區(qū)域長(zhǎng)效發(fā)展；若市場(chǎng)發(fā)展不足且政府供給滯后,則區(qū)域會(huì)混亂低效發(fā)展。

2 生態(tài)文明要求下提升城市規(guī)劃科學(xué)性的關(guān)鍵要素

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。處理好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系,是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)必須解決好的重大課題。發(fā)展離不開資源支撐,需要開發(fā)建設(shè),同時(shí)也不能不顧資源環(huán)境承載能力盲目進(jìn)行開發(fā)建設(shè)[19]。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,規(guī)劃是政府統(tǒng)籌安排區(qū)域空間開發(fā)、優(yōu)化配置國(guó)土資源、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要手段。提升城市規(guī)劃的科學(xué)性有助于約束市場(chǎng)主體的開發(fā)活動(dòng),倒逼發(fā)展轉(zhuǎn)型,有效避免區(qū)域空間的無(wú)序開發(fā)、盲目開發(fā)和過(guò)度開發(fā),最終實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。結(jié)合生態(tài)文明體制改革中明確的空間規(guī)劃體系改革,建議城市規(guī)劃關(guān)注以下幾點(diǎn)要素：

一是價(jià)值導(dǎo)向上城市規(guī)劃應(yīng)以 “生態(tài)文明”為導(dǎo)向,從理性出發(fā)引導(dǎo)公平和效率的統(tǒng)一。生態(tài)文明的內(nèi)涵體現(xiàn)了 “尊重自然、順應(yīng)自然和保護(hù)自然”的空間均衡理念,有利于糾正當(dāng)前規(guī)劃長(zhǎng)期忽視資源環(huán)境影響、過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的做法,實(shí)現(xiàn)公平和效率雙向維度的提升。公平和效率的相互促進(jìn)有助于處理好開發(fā)和保護(hù)的關(guān)系,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處的建設(shè)新格局。為保障城市規(guī)劃價(jià)值取向中正,政府決策者需要轉(zhuǎn)變追逐政績(jī)的思維,注重提供公共物品、維護(hù)公共資源；規(guī)劃師需要轉(zhuǎn)變?cè)O(shè)計(jì)師角色為公益人角色,以維護(hù)公共資源、公共利益為準(zhǔn)則協(xié)調(diào)多元化利益,保障規(guī)劃價(jià)值取向符合生態(tài)文明建設(shè)要求。

二是規(guī)劃編制和執(zhí)行上城市規(guī)劃要融合多元治理理念,處理好政府、市場(chǎng)和公眾的關(guān)系。政府應(yīng)注重提供公共物品、維護(hù)公共資源,有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問(wèn)題應(yīng)歸還市場(chǎng)主導(dǎo),避免政府使用強(qiáng)制手段對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行過(guò)多干預(yù)。編制過(guò)程中應(yīng)當(dāng)廣泛征求各方面意見,全文公布規(guī)劃草案,鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)規(guī)劃執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督,對(duì)違反規(guī)劃的開發(fā)建設(shè)行為進(jìn)行舉報(bào),變公眾被動(dòng)告知為公眾主動(dòng)參與。為確保規(guī)劃的科學(xué)性以及協(xié)調(diào)政府和公眾之間的矛盾,可以設(shè)立具有不同學(xué)科背景的專家組成的 “智庫(kù)”,如規(guī)劃評(píng)議委員會(huì),就規(guī)劃的價(jià)值取向、組織要素和功能內(nèi)容進(jìn)行專業(yè)性評(píng)估；引入當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)對(duì)規(guī)劃的編制和實(shí)施進(jìn)行同步審議和監(jiān)督,一方面對(duì)政府部門進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé),另一方面對(duì)專家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行監(jiān)督,確保專家的獨(dú)立性和公正性。

三是技術(shù)操作上應(yīng)基于資源承載能力和環(huán)境容量確定城市開發(fā)建設(shè)方向以及結(jié)構(gòu)和布局。城市規(guī)劃內(nèi)容設(shè)定需要把握人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的平衡點(diǎn)推動(dòng)發(fā)展,將資源承載能力和環(huán)境容量作為人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等決策的依據(jù)和規(guī)劃編制的前提條件。為確保承載能力和環(huán)境容量作為決策依據(jù)的有效性,需要優(yōu)化當(dāng)下資源承載能力和環(huán)境容量的計(jì)算方法,確保方法成熟可行,計(jì)算結(jié)果真實(shí)有效。在規(guī)模預(yù)測(cè)上需要結(jié)合城市發(fā)展階段、城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的人口吸納能力以及主體功能區(qū)定位進(jìn)行事權(quán)劃分,制訂差別化的區(qū)域開發(fā)政策,避免區(qū)域同質(zhì)化導(dǎo)致的區(qū)域之間重復(fù)性建設(shè)和過(guò)度建設(shè),在削弱整體競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)損害區(qū)域資源環(huán)境。

四是規(guī)劃銜接上城市規(guī)劃應(yīng)以空間規(guī)劃為指南,處理好城市規(guī)劃與其他規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確了空間規(guī)劃的指南地位,并指出城市規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃等需要依據(jù)空間規(guī)劃確定的 “三個(gè)空間”和 “兩個(gè)邊界”進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)劃。環(huán)境規(guī)劃不能僅作為從屬于城市規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃,應(yīng)作為空間規(guī)劃體系的一部分,按照空間規(guī)劃的要求引導(dǎo)城市規(guī)劃協(xié)調(diào)好發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系。

五是約束監(jiān)管上應(yīng)充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)區(qū)域空間開發(fā)的約束機(jī)制。規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)一方面對(duì)規(guī)劃價(jià)值取向、組織要素、技術(shù)方法、規(guī)劃內(nèi)容的科學(xué)性和合理性進(jìn)行全面評(píng)估,最大程度上規(guī)避生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),避免規(guī)劃價(jià)值取向失當(dāng)和規(guī)劃內(nèi)容設(shè)計(jì)失誤；另一方面通過(guò)規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià),對(duì)城市規(guī)劃執(zhí)行和實(shí)施后的效果及外部性進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督,在避免規(guī)劃執(zhí)行失真的同時(shí)為規(guī)劃的修編提供實(shí)踐反饋意見。

3 結(jié)論與討論

我國(guó)正處于快速城鎮(zhèn)化階段,如何處理好發(fā)展和保護(hù)之間的關(guān)系決定著我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量,也關(guān)系著生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國(guó)建設(shè)的推進(jìn)。城市規(guī)劃作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值、協(xié)調(diào)資源配置的政策手段,在城鎮(zhèn)化推進(jìn)中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。合理的城市規(guī)劃有助于解決城鎮(zhèn)化的伴生問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的 “五位一體”發(fā)展。反之,失偏的城市規(guī)劃容易造成浪費(fèi)、低效、污染,甚至損害社會(huì)公平。

對(duì)應(yīng)生態(tài)文明的發(fā)展目標(biāo)和要求,我國(guó)城市規(guī)劃尚存在價(jià)值取向失當(dāng)和技術(shù)實(shí)踐失誤的問(wèn)題,一方面造成“空城”的出現(xiàn),另一方面也造成資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化等問(wèn)題。保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾日益突出,提升城市規(guī)劃的科學(xué)性迫在眉睫。城市規(guī)劃應(yīng)轉(zhuǎn)變快速發(fā)展至上的思維,以生態(tài)文明建設(shè)為價(jià)值取向,基于資源承載能力和環(huán)境容量合理確定城市規(guī)模和空間布局。為保障城市規(guī)劃的科學(xué)性,城市規(guī)劃建設(shè)需要融入生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中,發(fā)揮政府的主導(dǎo)和監(jiān)管作用,發(fā)揮市場(chǎng)的積極性,發(fā)揮社會(huì)組織和公眾的參與和監(jiān)督作用。以空間規(guī)劃為指南,以規(guī)劃環(huán)評(píng)為約束,轉(zhuǎn)變擴(kuò)張性規(guī)劃為優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃,引導(dǎo)城市獲得發(fā)展與保護(hù)的雙重紅利,為子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園。