中國畜禽糞便管理政策現狀和前景述評

何思洋 李 蒙 傅童成 包維卿 劉夢瑩 謝光輝*

(1.中國農業大學 農學院，北京 100193； 2.國家能源非糧生物質原料研發中心，北京 100193)

改革開放以來，中國農業飛速發展，畜禽養殖技術水平大幅提高，養殖規模不斷擴大。因此，畜禽糞便的產量一直呈現上升趨勢，鮮重資源量以年均1.46%的速度從2007年的15.6億t增長至2015年的17.5億t，干重以年均1.62%的速度從2007年的3.7億t增長至2015年的4.2億t[1]。一方面，持續增長的畜禽糞便作為環境污染源，已引起廣泛關注[2-4]；另一方面，畜禽糞便可通過堆肥或發酵生產沼氣等方式進行有效的資源化利用。習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議講話中強調：“加快推進畜禽養殖廢棄物處理和資源化，關系6億多農村居民生產生活環境，關系農村能源革命，關系能不能不斷改善土壤地力、治理好農業面源污染，是一件利國利民利長遠的大好事”[5]。2000—2018年，中央和地方政府對畜禽糞便的管理制定一系列法律法規和標準，促進解決畜禽糞便污染環境的問題，提高畜禽糞便的利用效率。目前已有對政策的定向研究，但系統、全面分析法規政策的研究尚未見報道。因此，本研究分析 1980—2018年的相關畜禽糞便文獻和政策，歸納2000—2018年中央和地方發布的禽糞便管理相關的法規和政策，分析發展現狀，旨在為目前畜禽養殖發展和畜禽糞便處理與利用情況提出建議，以期完善中國畜禽糞便管理政策，促進畜禽糞便污染治理和資源化利用。

1 數據來源

本研究通過查閱1980—2018年在國內發表的畜禽糞便研究相關文獻，同時通過查詢中央和地方各級政府的官方網站與相關報道，重點總結分析中央和地方各部門2000—2018年發布的畜禽糞便管理相關法規和政策。

2 研究結果

2.1 畜禽糞便資源及利用的受關注程度變化

在科學研究領域，1980—1997年，中國畜禽糞便研究論文數量呈緩慢上升趨勢，論文數量為1～23篇/年。但是，從1998年開始，畜禽糞便論文數量快速上升，發表數量從28篇/年上升至688篇/年。說明這段時間畜禽糞便資源、利用和污染等受關注程度驟然上升(圖1)。

數據來源：中國知網，檢索主題詞：畜禽糞便 Data source: www.cnki.net. Keyword: livestock and poultry excrement
圖1 1980—2018年中國發表畜禽糞便文獻數量
Fig.1 The quantity of documents on livestock and poultry feces published in China from 1980 to 2018

在政策管理方面，2000—2018年，全國人大常委會等部門陸續發布關于畜禽糞便管理政策、規劃、規范及標準共計27份(圖2)，除2000、2004、2008、2013、2015和2018年沒有發布政策外，其余每年發布的政策涵蓋畜禽糞便監管和防治、無害化處理和安全使用等多個方面，為實際畜禽養殖提供政策引導和技術指導。

圖2 2000—2018年中國頒布的畜禽糞便管理文件數量統計
Fig.2 Statistics on the number of documents on livestock and poultry manure management promulgated in China from 2000 to 2018

2000—2018年各省、直轄市和自治區發布的畜禽糞便治理和資源化利用相關政策文件共78份(表1)，其中貴州省最多為8份，文件數為5～6份的包括江蘇、江西和山東等省，文件數只有1份的地區有河北、黑龍江、安徽、湖北、廣西、四川、甘肅、寧夏和新疆等省和自治區，其余18個省、直轄市和自治區都發布2～4份相關政策文件。

2.2 中央有關法規與政策

1980—2000年，中央政府頒布的畜禽糞便管理政策都是在《中華人民共和國農業法》[6]與《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》[7]等綜合性法律中以單獨條款的形式呈現，例如，1993年頒布的《中華人民共和國農業法》[6]第六十五條，要求畜禽規模養殖應當對糞便、廢水及其他廢棄物進行無害化處理或者綜合利用。但法規中并沒有對具體的畜禽糞便管理辦法和技術規范做出規定。

2000—2018年，中央政府發布的相關管理政策逐漸增多，并針對畜禽養殖污染防治的各個環節制定了更加細化的管理辦法與技術規范(表2)。2001年，國家環境保護總局頒布《畜禽養殖污染防治管理辦法》[8]，專門對畜禽養殖污染做出明確的規定，例如：新建、改建和擴建畜禽養殖場必須按建設項目環境保護法律法規的規定進行環境影響評價，辦理有關審批手續；畜禽養殖場的環境影響評價報告書(表)中，應規定畜禽廢渣綜合利用方案和措施；畜禽養殖場必須設置畜禽廢渣的儲存設施和場所，對儲存場所地面進行水泥硬化等措施，防止畜禽廢渣滲漏、散落、溢流、雨水淋失和惡臭氣味等對周圍環境造成污染和危害。2005年全國人大常委會頒布《中華人民共和國畜牧法》[9]，要求畜禽養殖場和養殖小區應當建立污染物無害化處理設施，保證畜禽糞便等廢棄物無害化處理，有效排除環境污染危害。2008年全國人大常委會頒布的《中華人民共和國循環經濟促進法》[10]第三十四條規定：國家應鼓勵和支持農業生產者和相關企業采用先進或者適用技術，對畜禽糞便等進行綜合利用，開發利用沼氣等生物質能源。隨后，2010年環保部發布《畜禽養殖業污染防治技術政策》[11]，對清潔養殖與養殖廢棄物收集、無害化處理與綜合利用、養殖廢水處理、空氣污染防治等方面提出適用技術和要求。2013年，國務院頒布我國農村和農業環保領域第一部國家級行政法規《畜禽規模養殖污染防治條例》[12]，成為農業農村環保制度建設的里程碑。該條例的出臺，也標志著畜禽養殖污染控制的政策目標從單純的污染控制目標向促進畜禽養殖業健康發展、實現種植與養殖業可持續發展等綜合目標方向轉變，具有十分深遠的意義。

2014年起，國務院及相關部委密集出臺關于環境保護的規劃與文件，包括大量畜禽養殖污染治理相關規定，旨在從畜禽養殖污染的源頭減量、過程控制、末端資源化利用等方面，形成較為系統的畜禽養殖污染防治政策體系(表2)。例如，2014年全國人大常委會頒布的《中華人民共和國環境保護法(修訂)》[17]第四十九條，要求畜禽養殖場、養殖小區等的選址、建設和管理應當符合有關法律法規規定，畜禽養殖者應當采取措施對畜禽糞便等廢棄物進行科學處置，防止污染環境；2015年保監會出臺的《農業保險承保理賠管理暫行辦法》[20]第十五條，要求保險機構應配合相關主管部門督促養殖場對病死標的進行無害化處理，并將無害化處理作為理賠的前提條件；同年農業部頒布的《關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》[21]，要求規模畜禽養殖場(小區)配套建設廢棄物處理設施比例達到75%以上；同年發布的《到2020年化肥使用量零增長行動方案》[22]要求推進畜禽糞便資源化利用，通過有機肥替代來實現化肥的減量投入；2016年農業部等6個部委制定的《關于推進農業廢棄物資源化利用試點的方案》[27]，表示力爭到2020年試點縣規模養殖場配套建設糞污處理設施比例達80%左右，畜禽糞污基本資源化利用。2016年頒布的《中華人民共和國環境保護稅法》[34]第八條，明確畜禽養殖業不同畜禽品種的污染當量值，對存欄規模>50頭牛、500頭豬、500羽禽類等的禽畜養殖場征收環境保護稅。2017年頒布的《中華人民共和國水污染防治法(修正)》[28]第五十六條，表示國家支持建設畜禽糞便和廢水的綜合利用或者無害化處理設施，畜禽養殖應當保證畜禽糞便和廢水的綜合利用或者無害化處理設施正常運轉，保證污水達標排放。同年國家發展改革委和農業部聯合印發《關于整縣推進畜禽糞污資源化利用工作的通知》[32]，計劃到2020年完成200個以上整縣推進任務，形成整縣推進畜禽糞污資源化利用的良好格局。2018年頒布的《中華人民共和國大氣污染防治法(修正)》[33]第七十五條，要求畜禽養殖場、養殖小區應當及時對畜禽糞便等進行收集、貯存、清運和無害化處理，防止排放惡臭氣體。

表1 2000—2018年各省市自治區的畜禽養殖廢棄物治理和利用文件數量Table 1 Number of documents on the treatment and utilization of livestock and poultry breeding wastes distributed in provinces, municipalities and autonomous regions from 2000 to 2018

表2 2000—2018年中央發布的涉及畜禽糞便管理的法規和政策Table 2 Regulations and policies concerning livestock and poultry excrement management issued by the State from 2000 to 2018

2000—2018年，中央政府還發布一系列畜禽糞便管理和再利用的技術標準(表3)，如《畜禽養殖業污染防治技術規范》(HJ/T 81—2001)[36]、《畜禽養殖業污染物排放標準》(GB 18596—2001)[37]和《沼氣工程技術規范》(NY/T 1220—2019)[38]等，主要以控制污染排放，實現污染安全處置和資源化利用為目標。

表3 2000—2018年中央主要畜禽糞便管理技術標準Table 3 National technical standard for manure management of major livestock and poultry from 2000 to 2018

為應對可能出現的種種問題，中央政府發布多項規劃和行動方案。2015年農業部等8個部委制定的《全國農業可持續發展規劃(2015—2030年)》[19]要求推廣畜禽糞便無害化利用，增加養殖廢棄物綜合利用率；2016年國務院出臺的《全國農業現代化規劃(2016—2020年)》[26]要求推廣污水減量、厭氧發酵和糞便堆肥等生態化治理模式；2017年農業部發布的《畜禽糞污資源化利用行動方案(2017—2020年)》[30]中重申國務院辦公廳對畜禽糞污資源化利用的指導意見，并且提出明確的目標，即到2020年，建立科學規范、權責清晰和約束有力的畜禽養殖廢棄物資源化利用制度，加快構建種養結合和農牧循環的可持續發展新格局，全國畜禽糞污綜合利用率達到75%以上，規模養殖場糞污處理設施裝備配套率達到95%以上，大規模養殖場糞污處理設施裝備配套率提前1年達到100%。同年，國家發展改革委和農業部聯合印發《全國農村沼氣發展“十三五”規劃》[31]提出“十三五”期間，要投資500億元發展沼氣工程以促進畜禽糞便的無害化與資源化利用。2018年，農業農村部印發《全國農業污染源普查方案》[35]，將畜禽養殖業的養殖情況、糞污產生和處理情況定為重要的普查內容，為我國今后畜禽糞污綜合利用政策與法規的制定奠定堅實基礎。

2.3 地方政策與執行現狀

為落實中央畜禽糞便管理政策，各地方政府根據其畜牧業發展情況，發布份數不等的地方政策，加強畜禽糞便的處理，鼓勵沼氣生產等廢棄生物質再利用。廣東省利用畜禽糞污生產沼氣，推廣以沼氣為紐帶的生態農業模式，并于2009年頒布《廣東省“十二五”農村沼氣工程建設規劃綱要》[49]，規劃新建10萬戶農村戶用沼氣，近1 000個鄉村沼氣服務網點，年生產沼氣達9 570萬m3。江蘇省和貴州省的治理重點區域是省內重點河流流域，并劃定禁養(牧)區，江蘇省于2009年頒布《江蘇省太湖流域水環境綜合治理實施方案》[50]，2018年頒布《江蘇省太湖水污染防治條例》[51]。江西省和山東省的政策重點在養殖場糞污排放的管理監督，江西省于2017年頒布《江西省農業生態環境保護條例》[52]第二十五條規定，自行建設畜禽養殖廢棄物綜合利用和無害化處理設施的畜禽養殖場(小區)或者代為處理畜禽養殖廢棄物的單位，畜禽養殖排放的畜禽糞便和污水等廢棄物，應當符合中央和省級規定的污染物排放標準和總量控制指標。2017年山東省頒布的《山東省生態環境保護“十三五”規劃》[53]中規定，到2020年全省規模化養殖場畜禽糞便和污水處理利用率分別達到90%和60%以上。

部分地方政策規定畜禽糞便利用的政府補貼，主要鼓勵和支持利用畜禽糞便生產有機肥，其次是沼氣發酵，也有部分政策文件鼓勵燃燒發電(表4)。例如，山東省2017年發布的《山東省加快推進畜禽養殖廢棄物資源化利用實施方案》[54]中，規定“到2025年，全省畜禽糞污基本全量處理利用，農牧循環格局基本形成”，利用方式以有機肥還田和沼氣生產為主。北京市、上海市、浙江省、福建省、湖南省和天津市等地也陸續制定有機肥補貼政策，補貼標準一般在200～500元/t，領取補貼的要求一般為對單位面積使用有機肥數量的要求。例如，浙江省金華市要求施用商品有機肥3.0～4.5 t/hm2以上[55]。江蘇省對不同規模的養殖場采取了不同的補貼政策：小規模的養殖場(生豬存欄100頭以下)由政府出資建設蓄糞池；而在存欄達到100頭的中小規模養殖場則采用異位發酵床微生物降解模式，政府提供相應補貼；針對畜禽養殖戶密集區采用第三方集中處理模式，由區級和鎮級政府承擔部分費用；對于大規模養殖場則采用種養專業一體化處理模式，對畜禽糞便進行多元化處理，實現環境效益和經濟效益最佳化[56]。吉林省吉林市2018年頒布的《吉林市加快推進畜禽養殖廢棄物資源化利用工作方案》[57]中鼓勵大力發展綠色農牧業循環經濟，提出統籌區域資源環境承載能力、土地糞污消納能力和生態環保要求，加快推進種養業循環發展。

在政策實施過程中，各省市區因地制宜制訂具體措施，保證政策實施。截至2016年5月31日，江西省禁養區內已關停規?；i養殖場2 467家，創建畜禽養殖標準化示范場189家[58]；2017年，黑龍江省在全省禁養區內共關閉養殖場(養殖小區)176個，并完成全部搬遷或關閉工作[59]；山東省肥城市2017年共關閉搬遷禁養區畜禽養殖場(戶)449家[60]；山西省2017—2018年關閉或搬遷規模養殖場194個，68.4%的規?；笄蒺B殖場配套建成糞污貯存、處理和利用等設施，定點整改晉城市和呂梁市等地糞便隨意堆放和污水直排等問題[61]。

表4 不同地區對畜禽糞便綜合利用的補貼政策Table 4 Subsidy policies for comprehensive utilization of livestock and poultry feces in different regions

3 畜禽糞便管理面臨的問題

3.1 畜禽糞便產量巨大，政策執行存在差異

隨著畜禽生產的集約化程度越來越高，飼養量及飼養密度急劇增加，畜禽養殖區域集中的生產格局已基本形成，畜禽糞污的產量和密集程度也日益增多[68]。然而，養殖戶缺乏環境保護意識仍嚴重威脅著區域生態環境安全[69]。同時，不同地方不同部門在執行政策的過程中對政策目標認識和管理手段均存在差異，使得執行政策的過程存在偏差。

3.2 畜禽糞便污染防控的法律法規體系不完善、監管力度不足

2000—2018年中央及地方政府在畜禽養殖與環境保護方面出臺一系列法律法規，然而，這些立法都偏向行業性，對污染治理缺少系統性和可操作性的章程[70]。與此同時，政府參與監管與治理的手段不足，缺乏完備的法律法規和可行的技術操作規范[71]。因此，現有的法律法規體系沒能將畜禽養殖與可持續農業發展有效地結合起來，基層監管部門在很多重要的環節上缺乏相關法律法規的支持及保護[69]。雖然中央和地方政府相關部門均發布過畜禽糞便管理相關政策與法規，但是由于管理權責部門不明確，導致政策落地情況與制定初衷存在差異。

3.3 畜禽糞便污染防控缺乏有效的政策激勵機制

我國目前發布的畜禽養殖相關政策多具有原則性和約束性，而缺少經濟激勵性以及對政策的長效評估辦法[72]。例如中央政府對于有機肥的補助大多補貼給了有機肥生產商，對于畜禽糞便產生單位卻沒有給予補貼，這不利于調動養殖單位處理畜禽糞便的積極性。再如目前政府對畜禽糞便等養殖廢棄物污染治理補貼方式較為單一，各級政府經費投入偏向于對規模養殖戶的污染防治，對數量眾多的小型畜禽養殖戶缺少有效的補貼和激勵政策[73-74]。

3.4 畜禽養殖區域規劃不合理

目前我國存在養殖場分布不均的情況：一部分地區的大型養殖場過度密集，遠遠超越該區域環境承載能力，導致局部區域畜禽糞便產量巨大，無法及時處理，增加環境污染的防控難度；一部分地區畜禽養殖場位置偏遠且分布稀松，導致畜禽糞便的無害化與資源化利用的效率低下，間接增加了環境保護與治理的成本[3]。

3.5 畜禽糞便資源化利用途徑少、市場小、成本高

首先，畜禽糞便飼料在生產過程中容易出現畜禽原食用飼料的添加劑殘留、畜禽糞便有害物質超標等情況[75]。其次，如今種植業和養殖業都在朝著集約化的方向發展，應用糞肥生產有機肥及其施用成本較高，改革開放以來逐漸被施用化肥取代。第三，沼氣化利用是目前畜禽糞便能源化利用的主要方向。但是由于目前還未有相關部門制定生物天然氣并入輸氣管道的政策，沼氣使用效率大大降低。同時畜禽糞便在收儲運體系中，其成本高達50元/t，其中60%的費用為政府補貼[56]。

3.6 畜禽糞便的無害化處理與資源化利用技術水平有待提高

雖然國內相關科研機構和部分畜禽養殖企業已經開始對畜禽糞便減量化生產、無害化處理和資源化利用進行研究，但研究技術還不夠成熟，投資力度較為欠缺。首先，養殖過程中無害處理設備不完備。第二，傳統自然或微生物堆腐方式生產的有機肥肥效低、體積大，運輸成本高，不利于營銷[76]。第三，現代機械化施肥設備主要針對化肥，缺少有機肥的施用機械化[4]。第四，畜禽糞便極易攜帶病原菌、重金屬以及抗生素殘留等物質，當前的飼料化利用技術容易產生二次污染，有礙飼料生產。第五，目前大規模養殖企業缺少效率高、污染防治效果好的大型能源化利用工程，不利于畜禽糞便集約化利用[77]。

4 畜禽糞便管理政策完善建議

4.1 完善現有法律法規

首先，在《中華人民共和國憲法》中，考慮增加對公民環境權等相關權益的保護的內容[78]。第二，在《中華人民共和國環境保護法》中，考慮增加農村污染防治的相關內容，明確農村環境污染防治的基本原則與制度，以及各級政府、組織與個人在其中所承擔的職責與責任[79]。第三，在《畜禽養殖污染防治條例》等規范條例中，考慮根據畜禽養殖業發展的現狀與畜禽養殖污染防治的特點細化內容、統一防治評判標準[69]。最后，考慮完善資源化利用相關法律法規，統一畜禽糞便制肥、排污廢水制肥制沼氣的規模和技術等方面的規定，對資源化利用產物有一個較為明確的評價，積極推動畜禽排泄物資源化利用[70]。

4.2 加強監管整治力度

首先，在政策制定中要完善監督管理制度，明確政府各部門監管職責，對養殖場糞污處理效果等進行嚴格的監督和管理。第二，建立嚴格的處罰章程，制定污染程度分級和對應處罰標準，對于不符合養殖標準的養殖場嚴格按章程對其處罰。第三，除部門監管外，健全公益訴訟制度，維護農村環境保護的權益，積極保障公益訴訟途徑暢通[80]。在制度建立中，要確定農村環境侵權公益訴訟主體和客體，積極客觀處理訴訟事宜。

4.3 完善激勵補貼措施和監督機制

在補貼相關政策制定中，應當明確以下4個方面：首先，應當明確補貼目標。在畜禽糞便資源利用和治理中，資源化利用應當給予鼓勵和適當補貼，但污染治理不應享受補貼。第二，應當明確補貼對象。姚文捷[81]研究認為直接排放等方式存在環境污染問題，不應予以補貼。沼氣發酵等方式可以在取得一定經濟效益的同時緩解環境污染，應當予以補貼。第三，應當明確補貼額度與方式。適當的補貼額度可以有效提高養殖戶建設畜禽糞便資源化利用設施的積極性，同時將補貼合理分為前期建設補貼和后期運營補貼以保證項目的按期開展與穩定運營。第四，應當明確補貼監督和溝通機制，在補貼實施過程中提高政策執行透明度，接受廣泛監督。

4.4 構建畜禽糞便管理和利用的標準體系

首先，在技術上推廣以干清糞工藝為代表的技術，從源頭減少糞污的產生量。其次，明確區域畜禽糞污土地承載力以及畜禽規模養殖場糞污消納配套土地面積，提供規模化養殖場構建標準。第三，建立以養殖規模為標準的分類管理制度，對不同規模的養殖戶進行合理布局，并執行不同標準和政策[70]。第四，建立畜禽養殖排污評價標準體系，對畜禽糞便等進行更明確的定義，對畜禽糞便量、碳減排量和水土影響力建立更科學統一的標準計算方法。

4.5 構建畜禽糞便市場交易機制和收儲運體系

首先，增加畜禽糞便收儲運的補貼，提高畜禽糞便收儲的積極性，強化收儲運企業與畜禽糞便資源化利用企業的合作關系，保證畜禽糞便資源可持續性供給。其次，建立完善的農產品可追溯體系和綠色認證門檻，通過提高消費者對農產品質量的信任度，間接調動種植戶施用畜禽糞便資源化利用產品的積極性，增加有機肥等生態農產品的經濟價值。第三，出臺相關政策指導，推行構建生態補償機制，創建寬松專業化治理市場，輔助成立碳匯交易市場。

4.6 加強科研技術對畜禽糞便資源化利用產業的支持

張海濤等[82]研究認為，《畜禽養殖污染防治管理辦法》和《畜禽規模養殖污染防治條例》等中央重要文件出臺后，地方政府響應不夠積極，出臺實施細則并具備可操作性的相關技術文件很少。且由于不同畜禽養殖廢棄物含有的成分不同，其最佳處理方式和處理成效也有所不同[83]。因此地方政府在已有文件之外，可以出臺相關指導性政策，通過建立現代化的土壤環境評價等機制確保畜禽糞便污染治理和資源化利用的方法經濟上可行、生態上環保和技術上銜接緊密。同時中央幫助引導地方政府出臺符合當地實際的可操作的相關實施細則，提高政策的執行性。

4.7 規范畜禽養殖戶生產，加強養殖戶管理和宣傳教育

在養殖戶管理政策的制定中，首先要構建體系標準，規范禽養殖戶生產行為。對于養殖規模小的散養戶應建立“一縣一策”的管理辦法，通過共用治污設施等途徑對散養戶進行扶持和監管[70]。其次要加強土地管理，監督和管理畜禽養殖戶的生產行為，保證資源環境不受畜禽養殖污染影響[82]。第三要落實補貼申請和資金管理。在政府部門擬定的具體實施方案中，應當注重畜禽養殖相關合同的合法性、畜禽養殖戶申報的真實性、補貼實施的透明性，以及下級部門補貼撥付的及時性與足額性。同時，環境普法教育和警示教育可以從源頭幫助減少畜禽糞便的產生和有效處理[71]，相關組織和部門首先可以通過新聞媒體和公益講座等多種方式宣傳農業綠色發展理念，讓農民群眾充分認識到畜禽糞便污染治理和再利用的重要作用。其次，可以通過舉辦普法活動，增強農民環境維權意識。第三，及時公布當地畜禽糞便污染與治理情況，增加農民對畜禽糞便管理的參與感。