“美麗中國”語境下城鄉污染轉移問題之淺談

姚镕波 張嬋

城鄉污染轉移，是指當城鎮產生大量超過自身承載能力的廢棄物后，環境主體將污染物直接或間接地轉移到農村地區，以防止或減少自身環境損害結果的社會行為選擇。它是農村環境治理問題的重要一環，更是農業現代化和新農村建設發展過程中一個亟待解決的難題。為此，本文將由城鄉污染轉移的現狀及制度缺陷切入，剖析城鄉污染轉移困境的動因，進而提出關于破解城鄉污染轉移困境的法律建議，逐步削減城鄉環境規制勢差，實現城鄉間的環境公平正義。

一、目前我國城鄉污染轉移狀況

我國城鎮化水平逐年提高，雖然近年來我國城鎮化增長速率有所下降，但我國仍處于城鎮化率30%-70%的快速發展區間中，居于世界前列。同時，我國城市污染物呈爆炸式的指數型增長，也在挑釁著城鎮的環境承載容量。而我國長期的城鄉二元結構使得農村地區工業化水平較為落后，環境保護機制及環境準入機制不完善，農民受教育程度低也使得群體的環境訴求并不強烈。如此，在鄰避效應的作用下，農村地區似乎成為了城市垃圾的一個最為合理的傾瀉口。

（一）污染物的顯性轉移

污染物的顯性轉移，是將城市的生產生活固體廢棄物直接傾倒至農村以緩解城市環境壓力。究其根本，是由于我國高速的城鎮化發展。

高速的城鎮化使得城市的固體廢物總量居高不下，而城市垃圾的集約化、無害化、資源化處理情況并不樂觀，垃圾處理效率遠遠跟不上垃圾產出速率。并且由于垃圾處理費用較高，市場經濟主體更傾向于選擇直接填埋、轉移無法處理的固體廢棄物。城市向農村移轉污染廢棄物，迫使農村成為污染廢棄物的承接地，違反了城鄉之間的區際環境公平。

在城市污染物的移轉環節中，筆者翻閱近年國家出臺的各種相關法律、法規及規范性文件，發現國家雖對城市廢棄物轉移問題有一定的關注與重視，但未能在點面上全方位把控違法違規轉移，多集中于工業固體廢棄物及危險廢物的移轉問題，對生活垃圾的移轉規定較少。我國的《環境保護法》第四十六條第二款規定的“禁止引進不符合我國環境保護規定的技術、設備、材料和產品”，關注的也僅僅是國際間的污染跨境轉移，忽視了城鄉污染轉移的法律規制。

（二）污染的隱性轉移

污染的隱性轉移，是指城市中污染型的重工業搬遷至農村，是污染源的移轉而帶來的深層次的農村環境質量威脅。而農村之所以最終成為這些落后企業的承接地，也是多方共同作用的結果。第一，農村以農業為經濟支柱，工業化程度低，而承接工業能夠在短期內幫助當地經濟增長，改善農戶生活水平。第二，城鄉二元結構使得社會的教育資源長期向城市傾斜，農戶的人均受教育程度低，可持續發展意識薄弱，對高質量的環境意愿訴求較小，環境權利意識淡薄，即使真正遇到觸及自身切實利益的環境糾紛，也不懂維權甚至不知維權。第三，農村地區目前缺乏透明開放的市場準入機制和監管體制，對遷入企業沒有嚴格限制，為城市工業移轉提供了便利條件。第四，農戶對政策的影響力較小，而城鄉居民政策影響力的不對等是資源不能平等配置的重要原因，這使得農村居民即使有足夠的信息和環境需求，在城市和農村的博弈中，城市依然可以通過更強的政治影響力將農村變成生活垃圾的堆放地和工業垃圾的填埋場。

二、城鄉污染轉移的動因

城鄉污染轉移已不再是一個單純的區域性問題，正影響著整個社會的可持續發展。因此，深入探究城鄉污染轉移問題背后的動因，從根本上把握城鄉污染轉移問題的方向，顯得尤為重要。

（一）長期城鄉二元結構下的必然結果

當代我國在公共資源的分配上尚存在“重城輕鄉、重工輕農、重市民輕農民”的城鄉二元態勢，我國長期實行城市傾斜化政策，使得城鄉公共資源的供給嚴重不對等，城鄉貧富差距日益擴大，進一步深化了城鄉之間教育機制和環境監管體制的失衡，成為城鄉污染轉移的最大原因。

我國政府在環境規制上也存在差別待遇。第一，地方政府發展以城市為主，輕視農村。近年來，我國逐步將生態環境保護情況納入政績考核。然而，區域利益最大化是地方政府的工作目標，若強制關停污染企業，勢必對區域的生產總值產生沖擊，因此地方政府往往選擇農村地區作為犧牲品以防止區域經濟波動。第二，農村地區的環境規制強度弱。城市地區的污染監管制度日趨嚴格，政府的執行力較強。而農村非正規垃圾堆放點眾多，布局分散，監管執行不到位，缺少完整的市場準入機制，導致工業污染加劇。政府往往不直接管理農村事務，而由村民自治委員會全權負責，存在著一定的自發性和滯后性。

（二）市場主體成本核算下的利益驅使

當前我國城市環境壓力不容小覷，城市的垃圾處理效率難以跟進，若要對所有的城市垃圾進行二次處理，需要耗費大量的人力物力，成本高昂，過程漫長，即使采用焚燒的方法，垃圾處理的效率也難以與垃圾的產出速率持平。傳統的填埋方式占地空間大，城市的土地資源又珍而稀，且垃圾山存在諸多安全隱患，高昂的侵權賠償費用也使企業望而卻步。因此，將無法處理的廢棄物直接傾倒至農村似乎更符合企業經濟性的成本選擇。

（三）環境規制差異的應然結果

“城鄉之間污染監管差異帶來的城鄉工業經濟成本勢差，是污染轉移的一個永恒動力”。在工業發展、經濟發達的城市，政府往往有意識地制定環境友好的市場準入政策，控制工業企業的污染排放，嚴厲打擊偷排超排行為，使企業不得不負擔必要的治污成本，倒逼企業規范排污活動。而農村地區經濟建設較為薄弱，基層政府仍以經濟增長作為政績考核的主要內容。為實現經濟快速增長，吸引外來工業企業遷入，基層政府往往會放寬市場準入要求，疏于企業排污監管，導致政府的監管制度長期供給不足。此外，長久以來落后的基礎設施建設也使得企業的污染治理成為空談。

并且，絕大部分農村地區沒有形成統一的工業園區，企業布局分散，使得污染的集中處理和環境風險的集中防控變得舉步維艱，而農村地區環境監管的長期缺位，使其成為環境行政監管的真空地帶。

在企業的環境影響評價的過程中，信息公開也不盡如人意。企業的環境影響評價的意見征集對象主要集中于個別村民代表，鮮少公開召集，違反民主原則。污染企業的環境影響報告書公示也并不充分，基本限于線上公示，絕大部分村民甚至只能在廠址開始建設之后才能了解到部分信息。“環境知情權是實現環境公平保障的組成部分”，信息公開不透明無法保證農民的環境知情權，也在無形中剝奪了他們的環境選擇權，從而嚴重損害其法定的環境權利。

三、控制城鄉污染轉移的措施

對于污染的顯性轉移，即直接傾倒行為，必須加以遏制，而對于污染的隱性轉移，即污染企業遷移問題，鑒于工業對農業有一定的反哺作用，應當在其轉型成為環境友好型工業的基礎上加以利用。由此，本文基于城鄉污染轉移中存在的現實問題與其背后的深刻原因，結合十九大中提出的鄉村振興戰略，提出如下建議。

（一）提高環境成本以實現污染企業轉型升級

1. 完善污染企業的排污制度。首先，做到源頭減量，強制要求污染企業引進先進生產設備，改進生產技術，實現清潔生產，并規定排污限額，嚴格把控企業排污總量。其次，制定更嚴格、更適合農村生態環境實際情況的企業污染排放標準，適當提高農村環境保護稅的稅額標準，增加超標排污企業環境成本，倒逼落后企業改變生產方式，實現轉型升級。再次，在對企業污染行為進行預防和制裁的同時，也要對企業的環保行為進行獎勵，激發企業的環保動力，形成企業自發追求環境效益的良性循環。

2. 保證農村土地流轉的公平性。提高農村土地流轉價格，并且在農村土地流轉的審核過程中，加強并細化對流入方的經營能力及經營項目的審核及考查，必要時可以建立審核過程的主體責任制，保護農村集體利益，保證農村土地質量。

（二）提高農村環境規制強度，縮小城鄉差異

完善監管體系，規范市場準入。政府應當重視農村環境安全，制定更為嚴格的環境標準及企業準入制度，在基層設置相應行政環保監管人員或不定期抽查鄉村企業，減小城鄉環境監管勢差。規定遷移企業信息公開化、透明化，尤其是排污方面，必要時企業應定時向當地村委會如實進行排污情況報告，并由村委會告知村民相關信息，保障村民的應有的知情權及環境權利。另一方面，完善環境規劃制度，控制污染物的顯性轉移。不僅要落實政府的主體責任，完善政績考核制度，建立起生態政績終身追責制。還要，建立污染物集中管理制度，明確規定污染物處理的責任主體及方式方法，公開污染物的處理過程及去向，并制定相應的罰則，提高污染物直接轉移的違法成本。

規范工業企業排污活動。推動建立規模化農村工業園區，使工業園區內的企業相互協作，資源分享，以便于污染物的集中處理和環境風險的集中防控，降低治污成本，在不損害生態環境的前提下協助發展現代化農業。