街道辦越權(quán)簽訂用地協(xié)議 企業(yè)“多”付千萬用地款 這筆“損失”政府要賠嗎？

胡珊

一直以來，行政越權(quán)是導致行政機關(guān)被訴的常見原因之一，這一現(xiàn)象在基層較為普遍。尤其近幾年，越來越多的行政協(xié)議出現(xiàn)在行政管理中，超越職權(quán)簽訂行政協(xié)議的現(xiàn)象日漸多發(fā)。

每個行政機關(guān)都有法律、法規(guī)賦予的職權(quán)范圍，其行政行為必須在職權(quán)范圍內(nèi)。如果超越職權(quán)范圍簽訂行政協(xié)議，并給行政相對人造成損失，行政機關(guān)該如何承擔責任？最近，最高人民法院發(fā)布一則相關(guān)案例。

案例

2006年6月27日，受區(qū)政府的委托，廣東省×街道辦事處與一家投資公司簽訂了一份項目投資協(xié)議。雖然名為投資協(xié)議，但實際內(nèi)容卻是關(guān)于一塊未被征收的集體土地的使用。雙方約定，投資公司向街道辦事處支付425萬余元的征地預付款，街道辦事處則在180日內(nèi)為投資公司辦理好這58畝土地的國有土地使用證。投資公司稱，這樣的協(xié)議在當時比較普遍。

協(xié)議簽訂后，投資公司陸陸續(xù)續(xù)一共支付了350萬元的款項，但土地使用證的手續(xù)辦理卻由于違反了土地管理法規(guī)以及政策收緊等因素，一直被“卡”著。

直到2010年，街道辦事處不得已向區(qū)政府報告稱，因招商引資的需要，街道辦于2005年至2009年間先后與6家公司（個人）簽訂了土地合作開發(fā)協(xié)議，但受國家土地宏觀調(diào)控政策影響，街道辦已無法完成合作開發(fā)項目的相關(guān)用地手續(xù)，請求區(qū)政府協(xié)調(diào)解決，希望由市土地開發(fā)儲備局接收這些土地，并按照綜合用地性質(zhì)通過公開招拍掛的方式完善用地手續(xù)。

后在×市市政府的批準下，×市土地開發(fā)儲備局依據(jù)土地收購協(xié)議，以每畝9.8萬元的價格，從街道辦事處收購了包括涉案58畝土地在內(nèi)的262畝土地。經(jīng)過競買，投資公司最終獲得了涉案58畝土地使用權(quán)出讓的簽約權(quán)。2016年2月23日，投資公司與×市國土資源局簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，以1594萬元的價格，取得涉案土地的使用權(quán)。

面對“多”支付的1100余萬元的用地款項，同年，投資公司將區(qū)政府告上法庭，請求區(qū)政府返還350萬元的首次購地款及利息，并賠償兩次購地款差額損失1100余萬元。

2019年，廣東省高院以項目投資協(xié)議所涉及的土地用途并不符合以協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán)的合法情形為由，認定協(xié)議無效，判決區(qū)政府返還投資公司350萬元及按銀行同期同類貸款利率計算的利息損失。

但投資公司不服，接到二審判決后立刻向最高人民法院提起再審。最高人民法院認為，2006年項目投資協(xié)議簽訂時，涉案的土地屬于未被征收、禁止出讓的集體土地，2010年涉案土地被批準征收后，有權(quán)簽訂出讓合同的只能是該市國土資源局。街道辦事處與區(qū)政府均不具備簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的簽約主體資格和行政職權(quán)。因此，協(xié)議對國有土地使用權(quán)出讓的約定應(yīng)視為自始不能，且違反土地管理法強制性規(guī)定，應(yīng)屬無效。投資公司依據(jù)此協(xié)議不能取得國有建設(shè)用地使用權(quán)，也就不存在先后兩次取得使用權(quán)的情形，更不能將兩次所謂土地出讓金之間的差價作為協(xié)議無效受到的損失。最終，最高人民法院認定廣東省高院的二審判決符合案件實際情況，應(yīng)當予以支持，駁回了投資公司的再審申請。

說法

無論是行政協(xié)議還是民事合同，協(xié)議雙方的主體資格都是關(guān)系協(xié)議法律效力的基礎(chǔ)性條件。超越權(quán)限處分不屬于自己的權(quán)利，屬于無權(quán)處分，有導致協(xié)議無效的風險。在民事合同中，有權(quán)處分人可以通過事前委托或是事后追認的方式，賦予無權(quán)處分人簽訂合同的效力。但在行政協(xié)議中，基于行政法上越權(quán)無效的基本原則，權(quán)限對于行政協(xié)議的效力具有至關(guān)重要的影響。

一般情況下，如果行政主體完全沒有行政事務(wù)管轄權(quán)，或是超越地域管轄權(quán)簽訂行政協(xié)議，這兩種情形都不存在追認的可能性，因此，協(xié)議應(yīng)當被認定為無效。如果行政機關(guān)具有行政權(quán)，但是超越法律、法規(guī)明確規(guī)定的事務(wù)管轄權(quán)，或者違反有關(guān)專屬管轄的規(guī)定而締結(jié)行政協(xié)議，是否必然導致協(xié)議無效，則應(yīng)看該權(quán)限是否存在追認的可能性。如果僅僅是上下級行政機關(guān)之間的層級性越權(quán)，無權(quán)處分的行政機關(guān)依據(jù)組織法和行業(yè)領(lǐng)域的專門法律，通過追認或者委托等形式在法定的時間內(nèi)取得權(quán)限，則協(xié)議是有效的。

行政協(xié)議無效產(chǎn)生的賠償責任是締約過失責任，它賠償?shù)氖且环N信賴利益損失，即無過錯方因相信合同有效成立而實際遭受的損失。其中包括締約過程中發(fā)生的費用損失、為履行合同而增加的場地設(shè)施設(shè)備價值減損損失、為履行合同發(fā)生的其他費用損失等。但賠償信賴利益損失的目的，在于使無過錯方利益能夠恢復到合同簽訂之前的狀態(tài)，所以不應(yīng)包括無過錯方在合同有效情形下可能獲得的預期履行利益損失。在前述案例中，投資公司主張的兩次購地款差額損失1100余萬元其實是土地升值的體現(xiàn)，屬于協(xié)議有效情況下的履行利益，因此法院沒有支持。

在司法實踐中，對行政協(xié)議的無效，法院審查得十分嚴格。因為，法官認為，行政協(xié)議是為實現(xiàn)公共利益而簽訂，應(yīng)當比民事合同更加強調(diào)合同效力的穩(wěn)定性。在簽訂協(xié)議過程中，與行政協(xié)議相對人相比，行政機關(guān)也更熟悉并知曉所簽訂行政協(xié)議領(lǐng)域的法律、行政法規(guī)的規(guī)定，居于簽訂行政協(xié)議的優(yōu)勢地位，因此對簽約主體、協(xié)議條款的合法性具有更高的注意義務(wù)。如果行政機關(guān)因市場環(huán)境變化、政府換屆、領(lǐng)導人員更替等原因，動輒以行政協(xié)議違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定為由違約、毀約，就違背了依法行政中誠實守信的基本要求，這樣的請求法院一般不會支持。

即便行政協(xié)議的確因違反法律、行政法規(guī)禁止性規(guī)定而無效，法院一般也會要求行政機關(guān)主動協(xié)調(diào)相關(guān)行政職能部門，采取相應(yīng)的補救措施，承擔相應(yīng)的附隨義務(wù)，以促成行政協(xié)議目的的實現(xiàn)。■