依法防污治污推進畜禽養殖污染防治

郭華云 劉玉 張華彬 楊瑞平 周春霖 唐伯平

摘要：通過對鹽城市農村畜禽養殖情況進行調研發現，鹽城市農村畜禽養殖工作目前存在5個問題，即畜禽養殖污染物排放總量大、畜禽養殖戶環保意識薄弱、環境隱患大、群眾意見大和執法難度大。為了做好畜禽養殖污染防治工作，依據國家省市相關法規的規定和要求，從11個方面對農村畜禽養殖污染處理提出了政策建議和路徑選擇：提高思想認識，加強宣傳教育，加強組織領導，加強規劃引領，強化責任落實，加大政策扶持，規范執法監管，嚴格督查考核，推進綠色健康養殖，嚴格畜禽養殖環境準入和建立健全資源化利用體系。通過疏堵結合，標本兼治，統籌施策，綜合防治，依法防污治污，提升畜禽養殖污染防治工作成效，正確處理好畜牧業發展與污染治理之間的關系，積極構建畜禽養殖污染治理與資源化利用的長效機制。

關鍵詞：畜禽養殖;污染防治;依法行政;環境保護;農村環境;資源化利用;政策建議

中圖分類號： F323.22文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2020）08-0260-05

收稿日期：2019-03-08

基金項目：江蘇省環保科技課題（編號：2017020）。

作者簡介：郭華云（1994—），女，江蘇揚州人，碩士研究生，主要從事生物資源和生物工程研究。Tel：（0515）88233991;E-mail：15720605512@163.com。

通信作者：唐伯平，博士，教授，主要從事生物資源研究。E-mail：Boptang@163.com。

隨著畜禽養殖業的快速發展，畜禽糞污已成為農村環境的重要污染源之一。據評估，1頭豬的污物排放量相當于10個人的污物排放量，1頭牛的污物排放量相當于35個人的污物排放量，1只雞、鴨的污物排放量相當于3個人的污物排放量[1]。規模化畜禽養殖場污染防治已引起人們的高度重視，而畜禽散養戶制造的污染往往被忽視。因此，要堅持標本兼治，對規模化畜禽養殖場污染和畜禽散養戶養殖污染“兩手抓”“兩手硬”[2-5]。

鹽城市是江蘇省乃至全國的畜牧業大市，生豬、家禽兩大傳統產業的產值均已超過“雙百億”，飼養量及產品產量連續多年位居江蘇省前列。2017年，鹽城市生豬飼養量達1 007萬頭，位居全省第一，其中存欄量為354萬頭，出欄量為653萬頭，豬肉總產量為50.41萬t，位居全省第一。家禽飼養量為 23 906萬羽，存欄量為9 561萬羽，出欄量為 14 345 萬羽，其中蛋禽飼養量位居全省第一，禽蛋總產量82萬t，位居全省第一（表1）。生豬和家禽規模養殖比重分別達到91%和93%;畜牧業產值占農業總產值的27.5%，是農民增收的重要來源之一，但從鹽城市畜禽養殖業發展現狀來看，由于畜禽養殖發展缺乏必要的合理規劃，更多的是自發單純地面向市場需求自由發展，導致畜禽養殖業布局不盡合理、種養脫節。

1?目前鹽城市農村畜禽養殖存在的主要問題

經過調查發現，鹽城市農村畜禽養殖目前主要存在5個方面問題。

1.1?鹽城市畜禽養殖污染物排放總量大

鹽城市共有規模以上畜禽養殖場3 234個，每年產生各類畜禽糞便2 000多萬t、污水9 000多萬t。2016年，畜禽養殖排放化學需氧量34 483 t，是工業排放（17 705 t）的1.9倍，排放氨氮2 235 t，約占鹽城全市排放總量的12%，是工業排放（1 083 t）的2.1倍。

1.2?畜禽養殖戶環保意識薄弱

部分畜禽養殖戶一直采用傳統的養殖模式進行養殖，“誰受益誰投資、誰污染誰治理”的環保法治意識欠缺，重經濟帳、輕生態環保帳，重養殖賺錢，輕糞污處理，偷排、直排現象仍有發生。

1.3?環境隱患大

目前，鹽城市畜禽面源污染整治還沒有全面覆蓋。規模養殖場通過關停、拆遷以及糞污綜合利用等措施，有效治理了養殖污染，而沒有達到處罰門檻的小型養殖戶的環境污染隱患依然存在。農村養殖散戶每年有大量畜禽糞便未得到有效處理，即便是一些養殖場也有未經過無害化處理的畜禽糞便，這些未經有效處理的畜禽糞便的直接排放，不僅污染大氣環境，而且污染周邊水體、河道，甚至污染地表水及地下水。

1.4?群眾意見大

鹽城市涉及畜禽養殖污染的舉報投訴呈逐年上升趨勢。2015—2017年期間涉及畜禽養殖引起的環境污染舉報投訴達1 091件。2016年中央環保督察期間交辦鹽城市的277件信訪件中，其中涉及畜禽養殖污染的有47件，占總數的17%，居信訪件第2位。

1.5?執法難度大

畜禽養殖污染監管難度大，過去對畜禽養殖污染的危害性預估不足，對畜禽養殖業發展缺乏必要的規劃引導和環保約束，導致畜禽養殖業布局不夠合理、養殖點分布隨意。尤其是一家一戶的散養場，基本都設置在家前屋后、居住地附近，給監管帶來難度。畜禽養殖污染矛盾糾紛涉及方方面面的利益，既要實現富民增收，又要加強環境治理，很難在短時間內化解處理到位，一些養殖戶對執法行為不理解、不配合，加大了執法的難度。由此可以看出，鹽城市農村畜禽養殖污染是一個實實在在的長期存在的比較嚴重的問題，不僅涉及到農村的千家萬戶，而且和農民增收、養殖習慣等密切相關，如何處理好這一問題，需要的不僅僅是對法律法規的機械執行，而且需要更高的濟世情懷和全心全意為人民服務的擔當。

2?農村畜禽養殖污染法律防治現狀

針對畜禽養殖污染防治，我國現有的多部法律對這一問題都有所涉及，在《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國畜牧法》《中華人民共和國清潔生產促進法》《中華人民共和國循環經濟促進法》等法律中對畜禽污染問題都有規定。2013年國務院頒布了《畜禽規模養殖污染防治條例》，鼓勵養殖戶對養殖污染廢棄物進行進一步資源化利用，這是我國首次以行政法規的形式對畜禽養殖問題作出規定，對促進我國畜牧養殖業健康發展，引導畜禽養殖業走可持續發展之路，產生了積極而深遠的影響。我國2014年修改的《中華人民共和國環境保護法》對畜禽養殖場的選址、建立和管理以及從事畜禽養殖的單位和個人如何處置畜禽養殖廢棄物和防止污染都作出了規定。2015年5月，中共中央、國務院發布了《關于加快推進生態文明建設的意見》，明確了建設美麗中國的實踐路徑;8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，強調了環境損害責任的懲戒和追責機制;9月，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，明確提出，堅持節約資源和保護環境基本國策，推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局。國務院印發的《“十三五”生態環境保護規劃》指出，到2020年實現生態環境質量總體改善的目標，為人民群眾提供更多的優質生態產品。2016年江蘇省頒布了《江蘇省生態環境保護工作責任規定（試行）》，2018年江蘇省第十二屆人大常務委員會批準了《鹽城市畜禽養殖污染防治條例》。這一系列法律法規的頒布和實施，為畜禽養殖的污染防治問題提供了良好的法律環境和法律依據[6-7]。

3?農村畜禽養殖污染處理政策建議和路徑選擇

3.1?提高思想認識

以習近平生態文明思想為指導，堅決貫徹中央和省委省政府的決策部署，牢固樹立“四個意識”，自覺踐行新發展理念，全面嚴格落實各項法律法規，以更堅定決心、更嚴格標準、更有力舉措，聚焦問題，標本兼治，使畜禽養殖污染防治與資源化利用齊頭并進，推進畜牧業高質量發展，以農業農村生態環境高質量過硬成果增強人民群眾獲得感和幸福感，為建設“強富美高”新江蘇提供有力支撐。為此要強化以下4種意識，加大畜禽養殖污染治理力度。

3.1.1?強化環保意識?大力宣傳、普及農業污染的危害性以及污染治理的政策法規和治理方法，增強全民環保意識。加強對農村畜禽養殖污染整治行動的宣傳報道，宣傳先進典型和經驗，曝光反面典型和案例，為全市農業污染整治工作營造濃厚輿論氛圍。

3.1.2?強化規劃意識?在充分調研的基礎上，依法依規編制畜禽養殖業發展和畜禽類污染治理規劃，調整和優化農業生產布局，養殖業要嚴格落實禁養區、限養區和適養區劃定要求。禁養區域內嚴禁新建、改建、擴建畜禽養殖場，現有的畜禽養殖場要限期關停、轉產或搬遷;限養區域內嚴控養殖總量，現有的畜禽養殖場要限期整改，以確保糞污治理達標;適養區域內現有養殖場要限期整改，新建的養殖場必須符合環保有關要求。

3.1.3?強化整治意識?大力推廣生態健康養殖技術，重點推廣先進廢棄物綜合利用模式。大型蛋雞養殖場要淘汰階梯式生產設備，推廣層疊式成套生產設備，從源頭上治理糞污。因地制宜推廣畜禽糞污綜合利用模式，零散養殖戶可以采取直接堆肥漚肥還田方式進行處理;中小規模養殖戶要推廣“沼氣生態”處理、“沼氣+堆糞池（棚）”處理、“發酵床降解”處理、“發酵床+沼氣”復合處理等糞污綜合利用模式;大型規模養殖場必須實行工程化治污，同步推進畜禽糞污集中處理工作。在畜禽養殖密集區合理規劃建設糞污集中處置利用中心，收集處理不能自行綜合處理的畜禽糞污，生產商用天然氣和有機肥。

3.1.4?強化監管意識?嚴格項目審批制，對新建、改建、擴建的規模養殖場，國土資源、環境保護、農業農村委員會等部門要形成聯合審批制度，確保項目符合養殖規劃、防疫條件和環保要求。在項目實施過程中，要嚴格執行環境影響評價制度和生產設施與治污設施環保“三同時”制度。

3.2?加強宣傳教育

在充分利用廣播、短信、宣傳車、發放養殖須知等傳統宣傳方式的同時，積極運用微信等網絡新媒體，建立養殖戶微信群，宣傳相關法律法規，交流養殖技術和污染治理方法等，做到服務與防范并舉、正面鼓勵與警示宣傳并重，切實推動養殖戶從粗放經營向綠色發展轉型。

3.3?加強組織領導

各級政府要切實加強對畜禽養殖污染防治與資源化利用工作的組織領導，建立主要領導掛帥、分管領導主抓的工作組織架構，確保工作部署到位、措施強化到位、任務落實到位。各相關部門要按照統一部署，強化服務意識，明確職責任務，整體聯動，密切配合，確保畜禽養殖污染防治與資源化利用工作有序有效開展。強化領導，細化組織，推進服務。成立農村環境綜合整治領導小組和生態健康養殖示范創建工作小組，農委、環保、水務等部門共同推進該項工作。縣、鄉（鎮、村）戶層層簽訂責任狀，明確畜禽養殖場糞污治理主體責任。落實縣、鄉（鎮）、村和相關部門的各層各級職能，實行縣級月督查、鄉（鎮）級周檢查和村級日巡查的三級巡查機制。大力推廣雨污、糞尿、凈污“三分離”技術及工藝，采用干潔清糞工藝，實現糞尿干濕分離。按照“生產標準化、產品優質化、環境生態化、防疫規范化”生態健康養殖要求發展畜牧業。成立技術服務小組，實行上門技術服務，從創建模式確定、現場地形勘查、后期圖紙繪制到現場施工，均到場指導，根據不同養殖場的實際情況，做到因地制宜，一場一策。

3.4?加強規劃引領

依照《中華人民共和國環境保護法》《畜禽規模養殖污染防治條例》等法律法規，結合省、市有關文件要求，對照中華人民共和國環境保護部、農業農村部制定的《畜禽養殖禁養區劃定技術指南》要求，根據各地種養殖特點、村莊規劃、土地利用總體規劃、主導風向和水流方向、環境承載能力等要素，完善《畜禽養殖區域規劃》，進一步細化禁養區、限養區和適養區劃定方案，并加大禁養區養殖場關停拆遷力度，對限養區未按要求規范整治的養殖場進行強制關停，以規劃統領畜禽養殖和污染防治工作。

3.5?強化責任落實

強化各級政府的屬地管理責任，各縣（市、區）要以鄉（鎮）為單位抓好屬地內畜禽養殖污染防治工作;各級政府主要領導是第一責任人，分管領導是直接責任人。強化畜禽養殖主體（養殖場、小區、戶）的污染防治主體責任，強化農業農村部門的畜禽養殖廢棄物綜合利用指導和服務責任，強化環境保護等部門的依法執法監管責任，強化相關部門的責權范圍內工作責任。

3.6?加大政策扶持

出臺整市推進畜禽養殖污染防治與資源化利用扶持政策，統籌整合各級財政專項資金，支持規模養殖場、第三方機構糞污處理設施建設，對畜禽糞污收貯運、有機肥生產使用、畜禽糞肥就近施用和沼氣生產等進行補貼。制定出臺切實可行的扶持政策，加大畜禽養殖污染防治投入力度，提高資金扶持的精準度。財政部門每年安排專項資金，保障畜禽養殖污染防治與資源化利用工作整體推進。落實沼氣發電上網和上網電量全額保障性收購政策;生物天然氣符合城市管網入網技術標準的，經營燃氣管網的企業接收其入網;落實沼氣和生物天然氣增值稅即征即退政策;落實畜禽規模養殖及畜禽糞污資源化利用用地用電政策;落實納入我省農機具購置補貼目錄的畜禽養殖廢棄物資源化利用裝備敞開補貼政策。

3.7?規范執法監管

建立畜禽糞污環境監管工作體系，按照網格到底，責任到人的原則，建立健全縣（市、區）、鄉（鎮）、村三級監管體系，比如鹽城市實施“一圖[以鄉（鎮）為單位繪制成規模養殖場分布圖]、一表[制定規模養殖場糞污治理情況一覽表，對鄉（鎮）所有規模養殖場相關信息登記建檔，以不同顏色標明污染治理到位情況，實現動態管理]、一冊（實行一場一檔，監管記錄在冊，養殖場簽字確認的監管手冊）、一單[申請報告單，監管人員發現不能處理的問題，及時向所在鄉（鎮）政府和相關部門匯報，并跟蹤服務到位]”的管理模式，就很有成效，加強日常監管，鞏固即治即管成果，逐步健全條塊結合、全程監管的常效機制。積極開展畜禽養殖污染專項執法行動，嚴厲打擊養殖場環境污染違法行為。

嚴格執行“三區”劃定方案，禁養區范圍內的小型以上規模養殖場依法依規關閉、搬遷，使生態恢復到位;限養區范圍內一律不再審批新建、擴建的規模養殖場（小區）;限養區和適養區內現有小型以上規模養殖場（小區、戶）一律限期治理到位。依據《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國畜牧法》、《畜禽規模養殖污染防治條例》等法律法規，按照環境保護部、農業農村部印發的《畜禽養殖禁養區劃定技術指南》完善3個區的劃定標準。

3.8?嚴格督查考核

市政府出臺畜禽養殖廢棄物資源化利用工作考核辦法，將畜禽養殖污染防治與資源化利用工作作為市政府對各縣（市、區）進行年度綜合考評的重要內容。成立以相關成員單位分管負責人為組長的督查推進小組，實行一組一縣（市、區）包干制度，督查措施落實、指導問題整改、傳導壓實責任，強化結果運用;對措施落實不扎實、整治不到位的，實行掛牌督辦;情節嚴重的，啟動問責程序;對不依法履行職責，造成惡劣影響的，依紀、依法追究相關領導和責任人的責任。

3.9?推進綠色健康養殖

近幾年來阜寧縣的養殖戶在縣委縣政府的堅強領導下，以生態綠色理念推行畜禽健康養殖，取得了很好的效果，其中可以推行的做法有：（1）大力推行發酵床養殖。阜寧縣從2009年開始推行發酵床生態健康養殖方式，重點推廣生態養殖，使用圈內和圈外發酵床2種模式。（2）大力推行農牧結合。鼓勵養殖場和養殖大戶流轉農民土地，把畜禽糞污轉化為生產用肥，確保規模養殖場（大戶）的糞污經過發酵后全部還田。（3）大力推行養治分離。根據養殖業集中的規模，適當布點建設有機肥加工中心，集中收集周邊養殖場、戶的畜禽糞污，加工成有機肥，再用于農業種植。全縣共建3個有機肥廠、3個畜禽糞污處理場。全面推行干濕分離模式，雨污分離推廣面積達70%，排污量減少為原來的 8%～10%。建設沼氣發酵池，將產生的沼氣、沼液施用于農田。

3.10?嚴格畜禽養殖環境準入

適養區新建、改建、擴建的畜禽規模養殖場，要嚴格養殖環境準入，必須嚴格執行環境影響評價制度，同時要落實養殖用地備案制度，且要滿足動物防疫條件;認真執行畜禽糞便處理設施與工程主體同時設計、同時施工、同時使用的環保“3同時”制度。嚴控養殖總量，按照種養結合、以地定畜的原則，加快推進各地畜禽養殖區域布局優化調整方案的生根見效，嚴控單位面積土地畜禽承載量，優化養殖場區科學布局，引導養殖密集區的養殖場向非密集區轉移，以規模場置換小散戶的養殖總量，實現種養平衡。各地要加強土地承載量測算工作，強化養殖總量動態監測工作，對超過土地畜禽承載量的地方及時進行預警。

3.11?建立健全資源化利用體系

規模以上養殖場要建設、完善與養殖規模相匹配的糞便污水貯存、處理和利用設施，通過沼氣發酵、有機肥生產和堆肥發酵等方式實行能源化、肥料化利用，配套消納用地，沼液和經無害化處理的畜禽養殖廢水作為肥料就近還田利用。規模以下養殖場建設與養殖規模匹配的防滲漏、防雨淋、防外溢貯糞設施，推廣建立區域性糞污集中處理中心，及時將小散戶貯存的糞便進行集中統一處理;鼓勵支持投資建設有機肥、生物天然氣等加工企業，將一定范圍內的規模養殖場、養殖大戶和散養戶所產生的糞污進行集中統一處理。大力發展畜禽糞便運銷社會化服務組織，有機對接養殖場（小區、戶）、區域集中處理中心和有機肥、生物天然氣加工企業以及種植大戶等，及時收納糞便進行集中處理;鼓勵支持在田間地頭配套建設管網和儲糞（液）池等，通過社會化服務組織解決糞肥還田最后1 km問題。

通過法律、行政、技術、經濟等多種途徑，疏堵結合，標本兼治，統籌施策，綜合防治，依法防污治污，推進畜禽養殖污染防治工作，正確處理好畜牧業發展與污染治理之間的關系，嚴格依法行政，規范程序，整體聯動，全面推進，確保實效。實行屬地管理，分級負責，各級人民政府對本轄區畜禽養殖污染防治與資源化利用工作負總責，相關部門各司其職，切實履行畜禽養殖污染防治與資源化利用工作職責。做到種養循環，多元利用。以畜牧養殖污染物資源化利用整縣推進為重點，發展新型種養結合模式，培育壯大多種形式的糞污處理社會化服務組織，探索建立第3方治理機制，宜肥則肥、宜氣則氣、宜電則電，全面推進畜禽養殖廢棄物資源化利用，積極構建畜禽養殖污染治理與資源化利用的長效機制。

參考文獻：

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