基于重大疫情防控的應急情報服務模式研究

曹振祥 儲節旺 郭春俠

摘 要：[目的/意義]針對新型冠狀病毒肺炎疫情防控的應急情報服務模式進行研究，為國家應對突發事件的決策和處置提供借鑒和參考。[方法/過程]首先簡要比較了應急情報服務模式與傳統情報服務模式的區別，并通過疫情防控實踐來分析應急情報的服務作用，在此基礎上構建了基于重大疫情防控的應急情報服務模式。[結果/結論]應急情報服務模式是通過對大數據環境中與疫情相關的數據和信息進行收集、分析、解讀與存儲，并通過合理的組織架構進行情報的傳遞，從而為重大疫情發生前期、中期、后期的應急防控提供情報服務。

關鍵詞：應急情報;情報服務模式;重大疫情;疫情防控;新型冠狀病毒肺炎

Abstract：[Purpose/Significance]To study the emergency information service model for COVID-19 epidemic prevention and control，and to provide a reference for national decision-making and handling of emergencies.[Method/Process]Firstly，the difference between the emergency information service model and the traditional information service model was briefly compared，and the service role of emergency information was analyzed through the COVID-19 epidemic prevention and control practice，based on which an emergency information service model based on major epidemic prevention and control was constructed.[Result/Conclusion]The emergency information service model was to collect，analyze，interpret and store data and information related to the epidemic in the big data environment，and transmit information through a reasonable organizational structure，so as to provide information services for emergency prevention and control in the early，middle and late stages of a major epidemic.

Key words：emergency information;information service model;major epidemic;epidemic prevention and control;COVID-19

新型冠狀病毒肺炎（COVID-19），簡稱新冠肺炎。2019年12月以來，湖北省武漢市出現新冠肺炎感染病例，由于正值年末春運期間，該病毒在短時間內迅速向全國蔓延。截至2020年2月20日24時，全國現有確診病例54 965例，累計死亡病例2 236例[1]。此次疫情由于具有突發性、復雜性、快速傳播性和威脅性等特點，對我國社會造成了嚴重的危害和損失，并且消耗了大量的人力、物力和財力。因此，如何抑制和減少疫情所帶來的負面影響成為我國社會必須去面對的事情，也考驗了國家應對突發事件的決策和處置能力。同樣，疫情對于情報學界也帶來了問題和思考，成為研究者們關注的重點。

學界關于突發事件的應急情報研究內容廣泛，其中針對特定對象和領域的應急情報研究、應急情報技術研究和應急情報分析框架研究等是該領域的主要研究方向。宋丹等通過分析美國圖書情報機構的應急情報服務案例，提出從情報人才、情報理論等方面增強我國應急情報服務水平[2]。郭驊等搭建集情報服務、資源、分析、采集以及模式運營為一體的城市應急管理情報模式，并指出情報模式是一切應急管理的核心技術支撐[3]。袁莉等利用總體架構理論對情報體系進行頂層設計，認為情報技術、多主體參與協同、情報資源是實現情報總體戰略的基本要求[4]。封超等提出構建基于案例推理（CBR）系統、貝葉斯信念網（BBN）和人工神經網絡（ANN）算法為核心的應急情報決策支持系統[5]。蘇新寧等以生命周期為理論依據，從組織、情報內容和應急決策3個角度提出應急情報體系理論模型[6]。可以發現，學者們都肯定了應急情報對于突發事件防控的促進作用，并得出了令人啟發的結論。而在新冠肺炎疫情下，如何更好地將應急情報服務于疫情防控是值得研究者去關注的。

習近平指出：做好疫情防控工作，直接關系人民生命安全和身體健康，經濟社會大局穩定，也事關我國對外開放。要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力[7]。該次疫情給我國社會和人員造成危害的同時，也反向推動了我國應急管理能力的增強。應急決策和應急防控是疫情應急管理的中心環節，而科學有效地進行決策和防控的前提條件是能夠快速、精確、完整地掌控與疫情相互關聯的數據與信息，并通過一定的挖掘與解讀形成情報。本研究以新冠肺炎疫情防控事件為視角，構建基于疫情防控的應急情報服務模式，提高應急決策與防控的效率和質量，抑制甚至消除疫情所造成的危害具有一定理論與現實意義。

1 應急情報服務模式與傳統情報服務模式的比較

基于重大疫情防控的應急情報服務模式與傳統情報服務模式在情報源、服務對象、內容、目的和特點上都存在著較大的區別。當前新冠肺炎疫情防控下，應急情報服務模式需要貫穿于疫情防控的整個生命周期，服務范圍廣、受眾面大、數據來源豐富、服務內容多樣，需要更多的主體進行協同運作，并且更多的是為了推動疫情決策防控的有效進行。而傳統情報服務模式的服務對象、內容等都更為單一，更多的是為了推動服務對象的發展和進步。具體區別如表1所示。

2 應急情報對重大疫情防控服務作用的實踐研究

通過分析國家衛生健康委辦公廳下發的關于《加強信息化支撐新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》[8]，結合當前全國各地區針對新冠肺炎疫情防控工作實踐，本研究認為，應急情報對于當前新冠肺炎疫情防控的服務作用主要分為以下4個方面。

1）對疫情發展進行實時監控、重點篩查、有效預測。通過利用現代信息技術為疫情防控提供技術支持，將大數據分析功能與專家決策相結合，將收集的各種信息進行挖掘形成情報，從而直接服務于疫情決策和防控。

英國蘭開斯特大學、美國佛羅里達大學病毒研究中心根據2020年1月21日前的疫情數據進行建模分析，發現新冠病毒的基本再生率（R0）在3.6～4.0之間，這意味著72%～75%的傳播必須通過控制措施來阻止感染的增加[9]。在病毒爆發后，武漢區域的人口流動在一定程度上反映了病毒的蔓延路線。百度遷徙大數據模式顯示，離開武漢的人群有相當大的一部分流入了孝感、黃岡兩市，依據此數據可以預測這兩座城市將成為疫情高危地區，后續的疫情數據證實了預測的正確性[10]。該情報為政府疫情防控的科學決策和引導社會公眾判別出行風險提供了準確的情報依據。

2）通過構建情報平臺，及時對與疫情防控相關的數據和信息進行匯聚、數據分析及情報應用，服務于疫情防控、臨床救治和科研攻關。

山東省針對新冠病毒疫情事件建設了新冠病毒疫情綜合監測直報平臺及疫情監測分析應用系統，下設疫情上報以及醫療衛生數據統計等多個功能模塊，實現全省網絡化全覆蓋。通過運用大數據和人工智能技術，加快疫情數據分析，保證信息傳達的快速性和有效性，提升了區域化管控效率，為有效應對可能出現的疫情變化提供支撐。云南省針對疾控、應急疫情信息等需求上線了綜合疫情監測防控指揮系統，實現了綜合決策、疫情分析、醫療救治、物資管理、人口熱力圖等功能運作，動態展示全省疫情發展趨勢情況，為疫情發展提供科學化決策支撐[11]。

3）利用現代化信息技術，通過情報平臺，及時傳播與新冠肺炎疫情防控相關的情報知識。

浙江省通過開通智能客服與人工相結合的咨詢服務，實時發布疫情信息及相關知識，傳播科學的病毒防范知識、解答群眾的困難疑惑、提升群眾自我防范意識。湖北省依托4G無線網絡和移動物聯網技術，建立起涵蓋并聯接省、市、縣、鄉、村各層級的播控中心模式。在本次疫情防控時期，湖北省通過該模式向各級群眾傳播防控指令和情報知識，緩解群眾的恐慌情緒，提升了村民的聯防聯控能力[12]。

4）對于網絡信息進行實時監控，加強網絡輿情管理，防范網絡安全突發事件，促進網絡信息安全工作，為疫情防控提供安全服務。

湖南省科協加強疫情防控中網上涉科謠言的監測，并通過應急專家組針對涉疫情謠言和不實信息，及時在網絡模式進行辟謠澄清并發布真實信息和知識[13]。湖北省組織力量強化網絡安全隱患的排查和防護，加大網絡安全危險監測、預警、處置的范圍和力度，利用信息情報及時改進和完善網絡安全服務應急預案，加強網絡宣傳和輿論引導，加強疫情期間電信網絡詐騙犯罪的預警和查處[14]。

3 應急情報服務模式構建

通過應急情報對重大疫情防控的服務作用的實踐研究，可以明確應急情報服務模式需要具備的特點：1）應急情報服務需要對疫情發展進行實時監控、重點篩查、有效預測;2）應急情報服務要能夠及時對與疫情防控相關的數據和信息進行收集和分析;3）應急情報服務需要將疫情信息及相關知識進行傳播;4）應急情報需要服務于疫情防控、臨床救治、科研攻關以及應急預案等等。5）應急情報需要針對疫情的發展進行服務類型的變換。因此，應急情報服務模式的構建需要通過信息技術對大數據環境中與疫情相關的數據和信息進行收集、分析、解讀與存儲，并通過合理的組織架構進行情報的傳遞，從而為重大疫情發生前期、中期、后期的應急管理提供情報服務。

3.1 模式基本結構

為了更明確地了解基于重大疫情防控的應急情報服務模式的具體目標和內容設定，需要對其各個模塊和要素進行歸納和分析，進而支撐當前新冠肺炎疫情防控的應急管理工作。本文結合當前疫情防控的實際情況，構建了基于重大疫情防控的應急情報服務模式。重大疫情防控的應急情報服務模式的架構主要分為用戶訪問、情報展示、情報服務、情報工作、應急數據管理、數據傳輸與采集和基礎支撐。各層自下而上逐層提供情報服務支持，最終為政府及相關組織、軍隊、醫療衛生系統和社會公眾提供應急情報服務（如圖1）。

應急數據管理和數據傳輸與采集主要是通過GPS、GIS、RFID和信息填報等設備和手段為應急情報服務提供數據和信息支持，并將具有共同屬性和特征的數據進行分類整合從而進行存儲管理。情報工作是應急情報模式最為核心的內容，主要為日常情報工作流程，包括數據收集、數據分析、研究解讀和情報存儲。情報服務則是應急情報的應用流程，即應急情報服務疫情從萌芽到結束的應急管理工作，這就需要將應急情報融入疫情演化過程之中，為重大疫情事件監測預警、疫情防控提供依據。應急情報服務向用戶提供了移動端、PC端以及其他接收終端的多種訪問和展示方式，并向政府、組織等門戶提供應急情報的訪問接口，用戶可以通過注冊和身份認證手段等獲取相關的應急情報。應急情報最終目的是服務疫情決策和防控，而合理有效的應急組織架構能夠促進情報在組織內快速流通和傳遞，從而推動疫情防控的有效進行。以下對情報服務、組織架構和情報工作這3個重點內容進行闡述。

3.2 模式服務分析

關于突發事件的演化過程和生命周期模型包括Turner的七階段模型。Steven Fink的四階段模型以及Burkholder的三階段模型等等[15]。本研究基于新冠肺炎疫情發展的實際情況將其劃分為疫情發生前、疫情爆發及發展、疫情結束的社會恢復期這3個階段，而應急情報服務模式所提供的服務貫穿于疫情發展的全階段。

1）疫情發生前

這一階段分為兩個層級，第一層級為未發生疫情前，此時政府決策者應根據以前發生的突發事件案例所歸納出的情報結果進行應急政策與預案的制定和應急人員培訓，從而為下次重大疫情的發生打下堅實的防控基礎。第二層級為新冠肺炎疫情爆發前期，在2019年12月時關于該疫情的危機信息就已經開始萌芽，但當時難以及時引起重視。在這一階段的應急情報服務模式的主要任務是建立應急預警機制，通過監測并不斷收集與分析實時信息與數據來預測概率性事件。當檢測的數據信息達到預警機制通過類型、時間、數據量等多維度所設定的閾值時，監測預警機制將會被自動觸發并實時進行分析，再通過情報傳遞系統自動地將分析結果傳送至相關專家[16]。

2）疫情爆發及發展

在此階段，新冠肺炎疫情通過一段時間的潛伏和積累，從2019年12月底開始爆發并向全國各地蔓延。這時，情報服務模式由初期的對疫情的監測預警轉向全面防控階段。情報服務開始全面展開，通過全國性、全方位、聯動性的數據監測、共享、收集與反饋，不斷對疫情事件進行分析與預測，面向不同對象實時傳遞全方位、精準化的情報服務產品，如決策建議、防控關鍵節點、防控指南、科研材料等等。為應急決策制定、疫情防控開展、臨床救治、科研攻關以及引導網絡輿情進行服務，抑制危機的擴散和維護社會的穩定，從而實現其情報服務功能和情報價值。

3）疫情結束的社會恢復期

當新冠肺炎疫情得到有效控制后，社會生產生活開始逐漸恢復，應急情報服務需要對該次疫情進行評估，對事件發生的全過程進行系統梳理和綜合研究，分析情報服務工作的經驗教訓（如情報服務產品的采納度和實際價值等），從而為今后的重大疫情事件提供更為有效的情報支撐。

3.3 應急組織架構

如何能夠快速有效地發揮情報服務的作用，這是值得研究者去關注的。重大疫情防控的主體是政府部門，應急情報的使用主體也是政府部門及其機構。因此，實現新冠肺炎的疫情防控情報服務工作的快速實現，除了需要先進的服務模式外，必須設置至上而下、快速響應的有效應急組織架構作為情報服務傳遞的支撐。

因此，針對新冠肺炎的疫情，黨中央成立應對疫情工作領導小組，加強對全國疫情防控的統一領導，統一指揮[17]。通過建立國家級、省、市、縣級的應急管理小組，形成情報服務聯動機制。應急情報可由中央進行管理決策并向省、市、縣逐級傳達指令和進行全局性情報傳遞。各省、市、縣根據該區域實際情況成立地區性的疫情工作領導小組，并設置督導組對下級執行情況進行督查，從而實現了工作的有效進行。除此之外，國家衛生健康委員會牽頭成立應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯防聯控工作機制，下設疫情防控、醫療救治、科研攻關、宣傳等工作組，明確職責，分工協作，形成防控疫情的有效合力[18]。與此同時，各省、市、縣依據職能的不同，在領導小組下設工作組，負責綜合事物、醫療救治與疾病控制、物資與市場服務、疾病防控宣傳等工作。對新冠肺炎疫情防控管理主要采用“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的管理辦法，并且堅持“橫向到邊，縱向到底”全覆蓋的原則[19]。除此以外，工作組和指導組能跨越層級進行工作指導和情報傳遞，具有一定的動態性和柔性特征。這樣既保證了組織的嚴密性，控制了信息傳達的質量，也利于實現疫情防控情報快速有效地傳播并應用到各個層級，促進各層級的快速響應。組織架構如圖2所示。

4 應急情報服務工作流程

基于重大疫情防控的應急情報服務模式的核心是應急情報服務工作。本研究從情報工作的實際流程出發，以李陽等[20]、儲節旺等[21]、陳亮[22]關于情報工程和模式的實踐應用和預警機制為借鑒，結合當前疫情實際情況，通過“數據收集”+“數據分析”+“研究解讀”+“情報存儲”這4個主線將不同要素進行優化整合，從而構建出基于疫情防控的應急情報服務模式工作流程（如圖3）。研究者認為，基于新冠肺炎疫情防控的應急情報服務模式的工作流程是以應急數據資源為核心，以數據分析為手段，以研究解讀為方法，以情報存儲為方式的有機系統整合。與之對應，本文從這4個主線進行解讀。

4.1 數據收集

新冠肺炎疫情防控工作面臨的未知情況較多，疫情數據來源廣泛，數據類型較為復雜，并且具有信息量大及多樣化的特點。由于傳統的信息收集及處理都是通過人工的方式進行，數據資源收集的手段較為單一。這種復雜的數據環境很大程度上影響了防控工作的效率，并且提高了數據采集人員的工作難度。

應急情報產出的前提是獲取與重大疫情防控工作密切聯系的數據及新冠肺炎傳播后造成的社會現象等衍生的數據源信息。數據資源包括與疫情直接相關數據和間接相關數據兩個層級。疫情直接相關的數據包括疫情防控地理空間信息數據、疫情防控組織機構數據、病毒感染人員數據、疫情事件損失數據、疫情防控資源數據、疫情防控救災隊伍數據、疫情防控網絡輿情數據等。疫情間接相關的數據包括網絡信息、水文數據、道路交通數據、氣象環境數據、基礎設施數據及物聯網數據等等。

在現代化信息技術高速發展的時代，各個地區中的各領域、各子系統的關聯性愈趨緊密，交通、文化教育、衛生事業、商業等基礎設施在智能技術、物聯網和云計算等技術手段的助力下，為重大疫情防控提供多源數據監測、交流與反饋，借助一系列智能感知、互通互聯的新技術來實現各區域信息聯動[23]。視頻監測系統、圖像捕捉采集系統、GPS、GIS、4G、wifi、RFID等智能設備和智能設施為各個區域提供全方位、多層次、個性化的智慧監測、信息反饋及定位追溯，這些都為疫情防控提供了數據支撐。除此之外，通過人員在云模式進行信息直接填報的方式進行疫情數據的填報和逐級統計，從而彌補人工收集的不足。例如，當前高校通過“阿里釘釘”統一開展個人健康信息采集管理服務對人員健康情況進行防控，教職工和學生只需在釘釘中填寫并提交表單匯報個人健康情況即可，這樣能夠切實監測高校人員的健康信息。利用傳統收集方法和基于數據流方法、基于搜索引擎等的大數據抽取與集成手段相結合進行數據的收集和統計，通過各地區的信息數據網絡監測、分析和整合疫情事件相關數據。在應急情報服務模式中，對各地區運行的核心數據進行測量、監控和分析，能夠提高數據信息收集的效率。

4.2 數據分析

在當前疫情防控的關鍵時期，新冠肺炎的技術防控及信息防控同樣重要，對于信息內容的處理愈發關鍵。數據分析的意義就在于對收集來的大量的、無序的、繁雜的數據進行處理和分析，提取出隱藏在數據當中的一些無法直接獲知、但具有重要意義的知識及信息的過程。數據分析是從數據到知識的過程，可以說數據分析的核心和目的就是知識的發現。數據挖掘與分析技術包括知識建模、網絡分析、信息可視化、大數據技術、人工智能技術等等。對于收集到的數據需要通過流處理和批處理的內容處理方式將數據源信息進行抽取和集成，通過分類、回歸分析、相關分析、聚類、關聯規則挖掘和異常檢測等數據挖掘和分析方法[24]對數據進行知識抽取及內容形式化操作，通過深度處理和整合后形成綜合性的數據分析報告等知識成果。

4.3 研究解讀

研究解讀是從知識到情報的過程。當前疫情知識包括了顯性知識和隱性知識兩類。顯性知識包括科學數據、數據分析結果以及現有的一些重大疫情防控的標準規范。隱性知識則包括重大疫情防控中的實際經驗、專家經驗以及原有的一些重大疫情實例。因此，對重大疫情數據信息進行收集與分析后，需要通過不同領域專家學者依靠自身智慧將數據處理結果與現有規范和經驗相結合進行快速解讀，促進知識外化，從而形成具有知識屬性特征的規范化情報研究成果。該階段不但需要專家的智慧，更需要依靠不同領域的專家進行協同。在新冠肺炎疫情發生后，各個領域的專家學者憑借扎實的理論基礎和實踐知識，通過其敏銳的洞察力、專業的判斷力和精準的決策力，為疫情的防控做出了巨大的貢獻。如鐘南山院士對新冠肺炎的解讀、病毒傳播周期的預測以及病毒的防治等都做出了眾多的貢獻，而他的預測也是在現有信息分析處理之上進行解讀得出的結果。因此，在應急情報服務模式中，專家學者是應急決策得以實現的重要助力，負責提供應急決策相關知識、抽取核心情報、評估情報需求優先級等。在基于當前新冠肺炎疫情防控的應急情報模式中，需要以醫學領域專家為主、技術專家、數據情報專家和其他領域專家為輔進行協同工作，形成網絡協同開放式模式，從而最大程度地發揮專家價值。

4.4 情報存儲

在應急情報服務模式中，最后一步是情報的存儲。通過情報類型、應用領域的不同，將其融合、歸納、分類、歸檔存儲到綜合情報庫中的不同子情報庫中。面向重大疫情防控的情報服務數據庫包括應急知識庫、應急決策庫、應急模型庫與應急案例庫等等。綜合情報數據庫的形成實現了情報逐步從零散、無序層面過渡到綜合層面的聚集。通過應急情報的存儲，在突發疫情發生后，能夠實時將信息與同類型情報知識庫進行快速匹配，提高情報轉換效率。

5 結 語

為了今后能夠更為快速地應對該類突發事件的發生，本研究構建了基于疫情防控的應急情報服務模式，該模式需要實時監測、快速響應，并以科學合理的組織機構進行決策和情報的傳遞和應用。但重大疫情防控只是突發事件中的一小種類型，并且基于突發事件的應急情報服務模式的構建是一個極為復雜的系統性工程，需要結合實際情況不斷地更新和改進。除此之外，在突發性事件發生時，如何更為高效靈活地構建應急情報協同聯動機制，最大限度地調動不同主體的快速運轉，實現多方位、多層次的動態服務，是未來研究者需要持續關注和繼續研究的問題。

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（責任編輯：陳 媛）