基層行“一庫一房”建設項目矩陣式管理的思考

于飛

摘要：人民銀行會計財務工作轉型規(guī)劃提出要加強基建項目投資、質量和進度管理，加大投資控制和風險防范力度。從建設項目內部控制現(xiàn)狀出發(fā)，深入分析建設過程中需要關注的風險點，提出加強項目內控的相關建議。

關鍵詞：基建項目 矩陣式 內部控制

基層人民銀行的基建項目具有投資額大、建設周期長、不確定因素多等特點，決定了“一庫一房”等項目建設風險較多且難以防控，基層行基本建設腐敗案件多發(fā)也與此相關。因此，夯實項目建設內部控制預防各類風險頗為重要。

一、建設項目內部控制現(xiàn)狀

銀川中支新建發(fā)行庫鈔票處理中心項目作為十八大以來、國家發(fā)展改革委批復立項的項目，系會計財務轉型以來開展基本建設矩陣式管理的試點項目，具有一定的代表性。

（一）控制環(huán)境

落實廉政教育精神，紀委書記定期與項目相關人員開展廉政談話，強化誠信意識。成立內部控制領導小組，統(tǒng)一管理建設項目內部控制。設立基本建設領導小組，研究決策建設項目的重大事宜。從全轄抽調專業(yè)人員，組建基建辦公室，脫離原單位或部門管理，健全強矩陣管理機構。制定新建項目財務管理辦法、項目建設廉政制度等7項制度，明確了部門職責，完善了內控制度（見表1）。

（二）風險評估

根據(jù)項目建設流程，梳理了存在的風險類型及表現(xiàn)形式，構建了風險等級評估指標，識別評估了項目建設中的重大風險（見表2）。

（三）控制活動

按項目批復投資和支出進度，逐年申報投資計劃，實施項目預算控制。分類別核定工程支出、管理費審批權限，大額支出須經(jīng)基本建設領導小組會議同意后，由基建、財務分管行領導共同核簽。對項目招標文件、合同實施電子流程控制，分別由法律、財務等部門會簽方可對外發(fā)布。委托律師事務所、工程咨詢公司對項目法務、工程技術提供專業(yè)服務。定期開展預算績效評價，對項目支出進行運營分析，提高了項目績效。

（四）信息與溝通

橫向上，基建辦公室與內部貨幣金銀、科技、財務等部門經(jīng)常溝通協(xié)商，統(tǒng)一技術需求、財務支出等意見;與外部律師事務所、工程咨詢公司共同協(xié)商擬定招標文件、合同等文書。縱向上，及時向基本建設領導小組、總行匯報基建進展、重大事項等信息，并能盡快落實各項決策。

（五）監(jiān)督

明確紀檢、內審部門的監(jiān)督職責與分工，內審部門全程參與申請立項、方案設計、招投標、施工管理等環(huán)節(jié)，進行全過監(jiān)督。基本建設歷來是內外部審計檢查重點，會計等部門注重日常管理監(jiān)督，力爭規(guī)避各類風險。

二、建設項目需關注的風險點

（一）內控環(huán)境較為薄弱

一是基層行新建項目較少，總行對變更簽證、現(xiàn)場管理、質量控制等制度也未規(guī)范統(tǒng)一，存在要么缺失制度、要么制度參差不齊的問題。二是準備期限過長的項目，建設單位急于加快項目進度，對必要的審核程序、審核時間能簡則簡，弱化了法律、財務等的制衡。三是缺少工程類專業(yè)或相關工作經(jīng)驗的人才，專業(yè)勝任能力存在不足。

（二）評估機制有待完善

對于建設項目存在的風險成因僅停留在制度不健全、人才缺乏等表面因素，未對內部機制、心理等因素進行分析，也未針對性的制定風險應對策略。同時，風險類型及形式、風險等級評估指標也存在一定的主觀性。

（三）控制措施有待加強

一是投資計劃安排不夠合理，存在項目結轉資金過大、執(zhí)行進度過慢的風險。二是基建辦公室過于依賴工程咨詢公司，容易產(chǎn)生招標代理公司權力過大、與供應商合謀的風險。三是采購合同一般由供應商制定，基層行對相應條款審核不夠細致，存在供應商推卸責任、霸王條款等風險。四是由于前期設計、招標文件不準確，或施工單位、監(jiān)理單位不盡責等因素，可能出現(xiàn)局部工程質量問題。五是年度的預算績效評價僅對發(fā)現(xiàn)的問題提出改正建議，并未對問題處理和問題整改后續(xù)結果進行跟蹤，存在對采購績效評價結果落實不到位的問題。

（四）溝通尺度難以掌握

一方面，建設項目涉及部門多、層次多，溝通的事項也多，需要內外部充分全面的信息溝通;另一方面，一庫一房項目為涉密項目，項目信息溝通的范圍、方式、尺度沒有明確的規(guī)定，存在溝通范圍過小造成信息溝通不足或溝通范圍過大而造成信息泄密的風險。

（五）監(jiān)督審計存在滯后

項目竣工審計、內外巡視檢查多發(fā)生在項目驗收之后，缺少階段性、跟蹤性審計。且，竣工決算審計時問題已發(fā)生，多難以進行實質性整改。會計作為指導監(jiān)督部門雖參與項目管理過程，但缺乏處置權限，監(jiān)督有效性不足。

三、加強項目建設內部控制的建議

（一）優(yōu)化基本建設內控環(huán)境

統(tǒng)一內控制度建設要求，重點對變更簽證、施工管理等行為進行系統(tǒng)規(guī)范和約束。進一步落實矩陣式管理要求，健全基本建設重大事項決策機制，發(fā)揮基層行戰(zhàn)略發(fā)展、業(yè)務規(guī)劃的決策作用。吸納具有專業(yè)背景或從業(yè)經(jīng)歷的人員加入基層行，根據(jù)建設項目調配人力資源，增強工程類人才的儲備、調劑、使用。

（二）完善內控風險評估機制

科學構建內部控制風險評估體系，客觀地開展基本建設風險評估。定期開展業(yè)務風險排查和風險評估，對識別的風險進行定性分析、定量分析和風險排序，制定相應的風險規(guī)避、風險轉移、風險降低和風險承受等應對措施，完善內控風險評估和管理機制。

（三）加強對重點環(huán)節(jié)的管控

一是強化源頭控制。科學預測項目進度，與預算管理有機結合，維護投資計劃的嚴肅性。委托三家工程咨詢公司，分別為基本辦公室、會計財務、采購中心服務，對工程招投標權限進行制衡分配。二是嚴把質量關口。采取專業(yè)咨詢、工程監(jiān)理、竣工審計多種手段健全項目質量控制，規(guī)避“竣工即維修”的問題。三是完善項目績效評價機制。立足項目生命周期，結合辦公房清理等中央精神，對工程質量、投資效益、效用進行綜合性評價。

（四）加強信息共享和溝通。

明確涉密工程信息溝通的內容、范圍，在符合規(guī)定下，加大會計財務與貨金、科技部門的溝通，促進信息的共享。將建設項目進展、投資計劃、工程進度、經(jīng)驗做法、問題建議等信息納入一庫一房數(shù)據(jù)庫，實行上級行非現(xiàn)場跟蹤掌握項目進展，及時消除隱患。

（五）強化項目建設內外部監(jiān)督

會計財務部門定期開展建設項目績效評價，內審部門根據(jù)項目進度開展專項審計，增加內部審計的頻度，及時糾正發(fā)現(xiàn)的問題，嚴肅追訴責任，打造基本建設風險防控的多道防線。