新土地法下宏仁村的新抗“征”路

黃孝光

2020年5月18日，云南昆明宏仁村一角。2010年與2019年的兩輪拆遷，使得宏仁老村形同廢墟，而今因為李紹榮被拘，拆遷再次陷入僵局。攝影/杜立安

一臺被燒毀的挖掘機，十年來靜立在昆明官渡區宏仁村的街道上。

宏仁村分為“新村”和“老村”，新村剛完成微改造，老村則是一片廢墟。過半的房屋或被拆毀，或主體雖在，但門窗已被卸除。村內道路高低不平，未及清理的建筑垃圾隨意堆放。

年屆七十的李紹榮就生活在這片廢墟之中。自從當選了宏仁村的小組長，他家的客廳成為村中議事的主要場所。因為所議之事多與征地和拆遷有關，客廳被戲稱為“指揮部”。

透過“指揮部”的窗戶，可以看到公路對面的昆明新螺獅灣國際商貿城。這個總投資約320億元、占地超5000余畝的商貿城，一期用地有500余畝原是宏仁村的耕地，二期規劃用地則計劃占用宏仁村的宅基地。不過，因為李紹榮等人的抵制，對宏仁村的征遷耗時十年，尚未完成。

2020年1月6日，新修訂的《土地管理法》生效后一周，李紹榮向宏仁社區和街道辦遞交報告：“我村的城中村改造項目雖然已經啟動十年，但集體土地至今沒有完成征地過程。因此，征地的實施必須按照國家的新修《土地管理法》相關條款操作。”

報告上交后，李紹榮沒收到區政府和街道辦的回應，卻等來牢獄之災。3月23日，李紹榮和十余名村聯防隊成員因涉嫌尋釁滋事罪，被昆明市公安局官渡分局刑事拘留。

官渡區委宣傳部向《中國新聞周刊》表示，經發函向公安機關核實，在2019年4月13日的拆遷沖突中，李紹榮等人毆打造成施工方五人受輕微傷，觸犯了刑法相關規定，涉嫌尋釁滋事罪，目前案件正在進一步辦理中。

但時隔近12個月之后的抓捕，讓原本曲折的征地案更加迷霧重重。

“警告我不要宣傳這些東西”

“村里突然失去了主心骨。”村民莫琳告訴《中國新聞周刊》，案發后不久，村中公廁被不明人員封堵，有消防人員提醒村民，“注意可疑之人”。

李紹榮被帶走后，以莫琳為首的400多個村民聯名請愿，試圖解救李紹榮。他們多方打聽得知，李紹榮等人被拘，與發生在去年4月13日的拆遷沖突有關。

去年1月，已停滯9年的宏仁村城中村改造項目重啟。李紹榮向街道辦提交《要求宏仁村城中村改造指揮部完善拆遷手續的報告》，以村小組的名義提出了九點要求。其中第二點提道：“必須出示詳細的拆遷操作方案，包括對宏仁老村每一家住戶自來水、排水溝、電的正常運行保障，對每一家出行道路暢通的保障。”

莫琳告訴《中國新聞周刊》，拆遷工作從去年3月初開始，后因拆遷方未遵守保障水電路暢通的要求，于4月13日爆發沖突。“他們把路堵了，村里找李紹榮出面。李紹榮帶了聯防隊過去，溝通過程中雙方發生了撕扯，有人受了輕傷。”

昆明市公安局官渡分局在提供給《中國新聞周刊》的一份情況說明中，對這次沖突的解釋是：“當天清晨，拆遷方對宏仁老村 616 號房屋進行正常拆遷作業，李紹榮帶人對其進行干涉、阻止，強行奪取拆遷方施工工具，進而引發推搡打架，并毆打造成施工方五人受傷，經司法鑒定五人均為輕微傷。”

情勢急轉直下，拆遷再次陷入停滯。多個村民提到，此后3個月內，老村發生60余起不明縱火案。最嚴重的一次是2019年5月31日，一幢百年以上歷史的四合院被燒毀。

官渡區消防大隊在今年5月13日出具了一份調查情況說明中回應稱：“2019年4月至7月，區消防救援大隊共接報宏仁老村區域內火警7起，起火場所均為已列入拆遷的房屋，且為無人居住照看的老舊房屋，主要燒損房屋內廢棄物品及部分建筑結構，未造成人員傷亡。”但這份說明也指出：“在該區域引發的火災存在人為因素引發火災的可能。”

李紹榮一直拒絕在征地報件上簽字，為此政府對老村的征地始終沒有完成。“每次開會，他們都會要求我簽字，但他們沒按合法的程序走，如果我簽了就違法了，村民也會吃大虧。”李紹榮向《中國新聞周刊》解釋道。

2019年8月26日，新修訂的《土地管理法》出臺，并定于2020年1月1日起實施。新法在征收條件上要求更加嚴格、在征收程序上更加完善，并在一定程度上改進了征收標準。

據北京樺天律師事務所律師鄒伙發介紹，在征收程序上，新法一定程度上改變了現有的政府單邊主導征收模式，要求政府申請征收土地前要履行調查、公告聽取集體經濟組織及其成員意見等程序，并且必須事先完成補償安置協議簽訂等工作;在征地補償標準上，不再按照土地產值確定補償標準，而是根據各地制定公布的區片綜合地價確定地價。“雖然新法有所改進，但更關鍵的問題在于政府是否按規則出牌。”鄒伙發強調。

得知消息的李紹榮，意識到再過四個月，征地標準和程序或將發生變化，開始主動利用《土地管理法》維權。

仇和主政的后遺癥

宏仁村轄于昆明官渡區矣六街道宏仁社區，距市中心約20公里。北京大學社會學系教授朱曉陽曾在宏仁村插隊，對宏仁村史和近年變遷了如指掌。

據朱曉陽介紹，宏仁村地處滇池東岸，原有1700畝耕地，是昆明市“菜籃子”之一;本世紀初這些耕地被陸續征收，宏仁成為無地的城中村。2005年起，宏仁村村民歷時5年、用征地補償款和集體提留用地建起502棟樓房。村民將新房所在地稱為“新村”，與之對應，村莊舊址則為“老村”。

新村建設期間，新任職昆明市委書記的仇和提出以大項目帶動城中村改造，掀起昆明“大拆大建”的熱潮。2008年1月，昆明成立城中村改造領導小組，仇和出任領導小組政委，計劃用5年時間改造336個城中村。

宏仁起初不在改造之列。2010年前后，云南中豪集團出于新螺螄灣商貿城建設需要，對宏仁等村提出改造申請并獲批。

當年4月，一紙征遷通知送抵宏仁村。拆遷補償的方案是：新村每平方米3500元，老村每平方米3000元;征地補償標準則是每畝16萬元。據朱曉陽了解，當時周邊土地的市場價格在每畝150萬元左右。

2011年，為抵抗對云南昆明官渡區宏仁村的拆遷，村中部分老人到挖機前坐守。攝影/李偉華

被征地者不滿意補償價格，對剛剛入住新房的宏仁村民尤為如此。他們對征遷的合法性提出質疑：按照土地管理法規定，征收土地必須符合“公共利益”、有省級以上政府的征地批文，并依法制定補償標準和征收公告。村民認為宏仁的拆遷以城中村改造為名，實際上出于建設螺螄灣商貿城第二期工程的商業目的，而非公共利益。此外，改造項目的實施，依據的只有一份昆明市規劃局出具的《關于宏仁村“城中村”改造專項規劃指導意見》，同樣屬于違法操作。

官渡區在給《中國新聞周刊》的回復中強調：“自宏仁村拆遷改造工作以來，在項目立項審批、改造計劃等環節是符合要求的，在規劃和土地審批兩個方面沒有違反國家和省的相關法律法規。”

不過，官渡區提供的“宏仁項目征遷改造批復”，是由矣六街道辦事處提出“征地補償安置實施方案”，由官渡區人民政府在2010年3月5日批復，并沒有給出省級以上政府的征地批文。

為加快新螺螄灣項目建設，當地政府發起“百日會戰”，計劃在2010年6月底前完成對宏仁的拆遷。為趕進度，政府采取了“先操作后補辦手續”的“倒排時間法”。據朱曉陽了解，倒排時間法是仇和主政昆明時期的“一大發明”。

即便仇和落馬、對新村的拆遷也宣告終止，然而宏仁的抗“征”遠未結束。與此同時，宏仁村城改項目的投資人幾經易主，回遷房的建設和對宏仁老村的拆遷改造，亦長期陷入停擺。

更讓李紹榮驚訝的是，2016年官渡區政府官網刊登出一份“關于官渡區宏仁村城中村改造項目用地不要求聽證的說明”，說明文件帶有他的簽字。在朱曉陽的建議下，李紹榮去做了司法鑒定。這一簽字被鑒定為他人冒簽，官渡區政府隨后撤回了這份文件。

2019年年初，時隔9年，官渡區政府重啟對宏仁老村的征遷工作。不過，官渡區政府在回復《中國新聞周刊》時，不認可“重啟”一說，“征遷工作是一個動態、持續的過程，各年度推進的重點和內容各有側重，不存在重啟。”

這一次，拆遷以出乎預料的速度推進。據李紹榮介紹，截至3月底，老村未簽協議的270多戶中，有200余戶作出妥協。

據朱曉陽分析，此次重啟得以成功原因有三：一是多數村民心態發生變動，雖然拆遷補償價格沒變，但不愿再耗了;二是李紹榮作為村小組組長，開始配合街道辦，使拆遷得以推進;三是回遷房建好了。

雖然李紹榮在拆遷上作了妥協，但他一直拒絕在征地報件上簽字。2019年8月31日，他上書云南省自然資源廳，要求“調查我村的拆遷征地程序，以使我村的拆遷能夠遵紀守法，按照政府規定的程序，平穩推進”。

在朱曉陽看來，李紹榮的動機，是希望宏仁村能成為新《土地管理法》的第一個實施點，結束十年前由仇和推進的不規范征地拆遷，解決“倒排時間法”的遺留問題。

新法能帶來轉機嗎？

遭遇兩輪拆遷、多場火災后的老村，滿目瘡痍，被村民形容為“如遭炮轟一般”。

如今對老村的征遷工作，因為李紹榮被拘的變故，再次陷入僵局。得知李紹榮被拘后，朱曉陽等8名學者聯合向公安部和自然資源部遞交了舉報信。他們認為，李紹榮案“是由于新修訂的《土地管理法》于今年初開始實施后，土地征收人（官渡區政府）拒不執行《土地管理法》規定，而試圖對土地所有權人（村小組）進行報復并掃除征地阻力的行為”。

4月30日，昆明市公安局官渡分局以“事實不清、證據不足”為由將其釋放;不過在取保候審決定書上，李紹榮仍是警方繼續偵查的對象。

回村后，得知代理組長同樣不敢在土地征收報件上簽字，李紹榮才放下心來，“還是希望能夠保留祖祖輩輩留下來的東西”。

除了征地程序和補償標準，李紹榮更看重新《土地管理法》給老村改造帶來的契機。他向記者描繪了對村莊的未來構想：村中的寺廟不會拆了，另外還有兩幢“一顆印”建筑，如果不拆，把它們重新裝修，修舊如舊，也是另一種風景;新客堂、公廁、村路等公共用地有130畝左右，可以通過置換將其集中起來，建設居家養老中心，作為新老村的過渡地帶。

李紹榮的想法，實際上契合了“微改造”的城改思路——在維持建設格局基本不變的前提下，對建筑面貌和功能進行更新。

事實上，村民早在2012年便探索過這條思路。云南大學社會工作研究所所長向榮告訴《中國新聞周刊》，2012年前后，包括她和朱曉陽在內，來自建筑、景觀設計、社會學、法學等12個專業的二十多名學者，和村民一起，設計了一份老村改造方案。

在這版方案中，總面積約240畝的老村被劃分成三個部分：整體保存以兩所古寺和古建筑為中心的約115畝（后來調整為約50畝）區域;保留區域之外的空間，留給政府和開發商作商業開發使用，土地收入則作為村落社區發展資金。“這份改造方案兼顧到了政府、開發商和村民的各方利益，能解決村民與開發商之間的現有沖突。”朱曉陽認為。

據報道，2013年3月，李紹榮、莫振才等村民代表，將前述精心設計的方案交給了街道辦事處負責人。負責人答復稱，“一定會轉交給昆明市規劃局，以供最后決策時參考。”然而此事至今沒有下文。

新修訂的《土地管理法》讓學者們看到了更多的可能性。新法刪去了非農業建設必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。朱曉陽分析認為，在前述條款的更改下，新法為農村土地提供了新的利用框架：宅基地退回到村小組，經過確認和登記，作為非農建設用地，可由村小組盤活利用，而非必須由政府進行開發規劃。

“老村的兩座寺廟已經確定不能動了，像釘子一樣釘在那兒，這也增加了我們的樂觀預期。”朱曉陽認為，如今遇上新《土地管理法》的實施，應當能開辟出一條村民、政府和開發企業多贏的道路。

但辦理過大量征遷糾紛案的律師鄒伙發并不看好。他提醒，土地開發建設始終需在政府的監管下進行，“只要政府不給你發規劃許可、建設許可，再好的想法都會落空”。

“嚴格說起來，一部分改造，一部分放著，宅基地還（保留）一塊，這從改造的原則上講，是說不通的。”官渡區副區長趙坤在同記者溝通采訪事宜時表示，宏仁村改造是昆明市城市更新改造進程的一部分，“可能過去在推動時急了，和群眾利益有些沖突，這幾年這方面的化解，我覺得還是非常到位的。”

采訪最后，李紹榮提出了他的擔憂：抗“征”十年后，宏仁村最終可能還是要回到原點。