夯實國際金融中心法制基礎

吳弘

《上海市地方金融監督管理條例》（以下簡稱《監管條例》）的通過與實施，是上海國際金融中心建設中的重要里程碑，對于促進上海金融市場改革發展，保障地方金融安全穩定，維護金融消費者和投資者合法權益，基本建成國際金融中心具有積極意義。

努力健全國際金融中心法律制度體系

上海國際金融中心建設始終把法制化放在重要位置。國務院相關文件要求“加強金融法制建設，加快制定既切合我國實際又符合國際慣例的金融稅收和法律制度”，2009年6月25日，上海市第十三屆人大常委會第十二次會議表決通過《上海市推進國際金融中心建設條例》（以下簡稱《條例》），于2009年8月1日實施。

上海按照國家的要求有聲有色地開展金融中心法制建設的各項工作，其中在立法方面多層次推出金融市場規范，努力健全金融法律規范體系。國家不斷完善的金融立法為金融市場整體發展提供了重要的準則，但國際金融中心建設特需的、先行先試的事項也需要及時規范。上海一方面充分發揮金融法律資源豐富的優勢，結合金融創新發展的實際，積極開展國際金融中心建設需求的金融立法調研，為推動國家加快制定金融法律法規提供豐富的實證素材。另一方面，又在國家金融立法權限分工的背景下，積極探索制定與金融中心環境建設密切相關而又不屬基本法律范疇的規范。如涉及到金融市場信用基礎的《上海市社會信用條例》，涉及自貿區金融制度創新的《中國（上海）自由貿易試驗區條例》，涉及不斷改善金融營商環境的《上海市優化營商環境條例》等。另外，中國人民銀行及其上海總部、中央金融監管機構及其駐滬派出機構，以及上海市政府及其有關部門頒行的有效規章或規范性文件中，2009年后制定實施的與金融聯系較為緊密的近400部，內容涉及上海金融市場體系、區域布局和基礎設施、金融人才、金融創新、信用環境、金融風險防范與法治等金融中心建設的各個方面。但作為與金融中心重要配套的地方金融監管方面，立法卻處于真空狀態。

近年來，國際經濟金融格局的深刻變化，我國改革開放的不斷深化，都給上海國際金融中心建設提供了新的機遇。“一帶一路”倡議、上海自貿區及其新片區、長三角一體化實質性啟動、科創中心以及科創板為代表的多層次資本市場建設等，給上海國際金融中心帶來了新任務，也對完善金融法制和金融監管提出了新要求。

國務院同意印發的《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》要求“加快形成成熟定型的制度體系和管理體制”。中國人民銀行等部門與上海市政府《關于進一步加快推進上海國際金融中心建設和金融支持長三角一體化發展的意見》中也表示“支持上海加快推進金融法治建設，加快建成與國際接軌的金融規則體系，加大對違法金融活動的懲罰力度”。特別是經國務院同意印發的《上海國際金融中心建設行動計劃（2018-2020年）》中指出，國際金融中心的目標包含“基本形成符合國際慣例、公正透明、規范有序的制度體系”;明確要求“積極探索地方立法實踐，完善地方金融監管法律制度，為完善國家金融政策法規體系提供經驗。”據此，上海將圍繞建設“六大中心”加快與國際接軌，建設金融法治高地、金融制度創新高地和金融人才高地，形成國際一流的優良金融生態系統，探索在上海開展一定程度的地方金融立法。

可見，健全的金融法律制度體系，已經不僅僅是金融中心的保障，而直接是金融中心基本建成的一項指標與標識，是金融中心的基本要素之一。因此，這次《監管條例》的制定出臺，就是按國家要求“積極探索地方立法”的具體實踐，既填補了地方金融監管法律規范的空白，也是為金融中心基本建成添磚加瓦。

致力確立國際金融中心金融監管體制

建立分級金融監管體制是市場發展的要求。市場對加快金融創新提出了新的要求，而金融創新的迅速發展對金融安全、金融穩定也提出了巨大挑戰。在這個背景下，金融分級監管具有重要意義，貼近市場、掌握第一手信息，有利于及時察覺風險、及時作出反應，有效處置風險。建立分級金融機構體制，既要滿足國家宏觀審慎和金融穩定的全局需要，有效防治風險：又要有利于放、管、服改革和回應放松金融管制、鼓勵創新的強烈要求。因此需要探索中央與地方在金融監管事項、權限上的適當劃分，并加強聯動協調。監管權限主要按金融風險防范的需要劃分，凡是可能引起系統性風險的金融業態包括傳統金融業，跨區域、涉眾的金融活動，應屬于中央監管;而風險較小、輻射影響較低的金融業態（大多數新類型金融機構），不涉及公眾、一定區域內的金融活動，則歸地方監管。

上海作為國際金融中心是金融市場、機構、資金、人才的集聚地，理應在地方金融監管方面先行先試。同時，也發揮自貿試驗區制度創新優勢，開展綜合監管試點，探索功能監管，對新類型金融機構和一般工商企業從事金融相關行為進行監管，自貿區對小額貸款公司、融資性擔保公司、融資租賃公司、外資PE管理公司的設立和運營的監管作了有益嘗試。

國家的各項有關金融中心法規政策文件中也都把“完善地方金融監管體制”作為上海國際金融中心建設重點任務之一。《監管條例》的出臺，意味著金融中心監管體制中的的地方金融監管機制正式確立。《監管條例》明確地方政府應當在國家金融穩定發展委員會的指導和監督下，建立議事協調機制，完善地方金融監管體系，落實地方金融監管職責，統籌地方金融改革發展、金融風險防范等重大事項。《監管條例》專章規定了地方政府與中央金融監管部門在風險處置方面的職責分工和協同機制;強化了市、區政府，地方政府各個部門、司法機關在地方金融監管、風險處置中的權責定位。《監管條例》明確了監管對象系地方金融組織，還引入專業中介機構參與監督檢查，賦予地方金融監管部門對違法違規行為處罰、處置的權力。這樣形成了中央與地方聯動、全覆蓋的國際金融中心金融監管體制。

著力營造國際金融中心良好發展環境

營造安全穩定、鼓勵創新的國際金融中心發展環境，是地方金融監管立法的終極目標。

上海作為金融中心，既是資金和交易的匯聚地，也必然是金融風險集聚地;既是新法律關系產生地，也會是新違法犯罪首發地。區域性金融風險防范化解的壓力較大，金融中心安全穩定的責任較重。

從上海近年的實踐看，保安全、防風險，主要防范非法集資、非法設立金融機構以及非法從事金融活動的風險。《監管條例》把防范風險放在重要位置，明確市、區兩級政府作為防范和處置非法集資的第一責任人，應制定風險突發事件應急處置預案，組織、協調、督促相關部門做好對非法集資活動的監測預警、性質、認定、案件處置等工作。也規定地方金融組織應依法規范經營，嚴守風險底線，對經營活動中的風險事件承擔主體責任，發生風險事件應當立即采取相應措施并向地方金融管理部門報告。

加強監管、防范風險的目的在于鼓勵創新、促進發展。《監管條例》意在通過有效監管，引導地方金融行業持續規范發展，避免野蠻生長和劣幣驅逐良幣，更好地服務實體經濟。

金融創新是金融中心不斷發展的客觀要求和不竭動力，也是金融風險管理和提高金融效率的現實要求。《監管條例》強調地方金融監管部門應當在風險可控的基礎上，采取與地方金融組織創新發展相適應的監督管理措施，針對不同業態的性質、特點制定和實施相應的監管細則和監管標準。還明確要推動金融產品創新、業務創新和監管創新試點，推進技術創新與金融創新融合發展的金融科技創新，依此推進國際金融中心在更高層次上發展。

（作者系上海市法學會金融法研究會會長，華東政法大學教授、博士生導師）