組織管理學視域下訴前調解激勵機制的現狀檢視與制度構建
——以A省16地市125家法院近三年案件數據為樣本

尤 昊 謝 娟

為深入貫徹習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，進一步深化新時代人民法院各項改革，最高人民法院制定了《關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見》，并將之作為《人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》貫徹實施。其中指出“完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決體系，促進共建共治共享的社會治理格局建設”。

正所謂“兵馬未動，糧草先行”，要建立多元化糾紛解決體系，必須首先建立起對應的經費保障機制，對于法院而言，則是建立訴前調解激勵機制。但全國法院的多元化糾紛解決機制工作推進已有數年，卻仍未做到“糧草先行”，各地建立訴前調解激勵機制的法院仍不多，多數法院激勵的手段也較為單一，對訴前調解激勵機制的管理較為粗放。本文以A省16地市125家法院近三年以來的訴前調解案件數、調解成功率、訴前調解率為樣本，結合A省法院建立的訴前調解激勵機制基本情況，從組織管理學的角度對訴前調解激勵機制的現狀、問題進行分析，對構建全國性訴前調解激勵機制提出意見建議。

一、法院訴前調解激勵機制現狀檢視

所謂激勵機制是指在組織系統中，激勵主體系統運用多種激勵手段并使之規范化和相對固定化，而與激勵客體相互作用、相互制約的結構、方式、關系及演變規律的總和。①參見韓松：《激勵機制對企業發展的重要性分析》，載《經貿實踐》2017年第3期。具體到法院訴前調解工作中，激勵機制就是法院通過多種形式的激勵手段，用以激勵特邀調解員，從而有效推進法院訴前調解工作的方法。

（一）訴前調解激勵機制建立情況

A省法院共有16個地市，共計125個法院，其建立的訴前調解激勵機制主要包含五種類型：A、值班補助，B、固定工資，C、調解失敗補助，D、靜態調解成功補助，E、動態調解成功補助。

A省沒有建立激勵機制的法院有58家，建立激勵機制的法院有67家，其中包括A型激勵機制6家、B型激勵機制28家、C型激勵機制12家、D型激勵機制31家、E型激勵機制28家、綜合型補助激勵機制33家。

（二）訴前調解案件與訴前調解激勵機制聯動分析

1.訴前調解激勵機制與訴前調解率關系分析

A省采取訴前調解激勵機制的法院共有7個地市、67家法院，其訴前調解案件率在全省排名中均處于中上游。2016-2018年，7個地市在全省法院訴前調解率排名中，在1-5名中分別占據3、4、4個名額，6-10名中分別占據2、2、3個名額，11-16名中分別占據2、1、0個名額。

表1 建立訴前調解激勵機制法院全省排名

D市法院 2 2 2 1 3 F市法院 3 1 10 6 7 J市法院 1 3 4 4 2 P市法院 13 12 1 2 4 K市法院 5 7 3 5 5 C市法院 11 6 8 8 10

從采取訴前調解激勵機制的法院在全省法院排名可以看出，建立訴前調解激勵機制的法院在訴前調解率方面的優勢較之沒有建立訴前調解激勵機制的法院是比較明顯的。

2.訴前調解激勵機制建立前后案件數據對比

P市法院于2017年建立訴前調解激勵機制，其訴前調解案件數1288件，調解成功861件。2017年其訴前調解案件數15669件，調解成功5956件。

對比得出，訴前調解激勵機制建立后的訴前調解案件數為之前的12.17倍，調解成功數為6.92倍，訴前調解率為4.8倍。

B市法院至2018年尚未建立訴前調解激勵機制，其2017年登記立案數74220件，訴前調解案件數6746件，調解成功4862件。2018年登記立案數87819件，訴前調解案件數6679件，調解成功4901件。

B市法院2018年較2017年登記立案數增長18.32%，訴前調解案件數反而減少1%，調解成功數僅增長0.8%，訴前調解率不升反降，自9.09%降至7.6%。

從P市法院與B市法院的案件數據增長情況比較，可以得出，建立了訴前調解激勵機制的P市法院各項案件數據增長明顯，而未建立訴前調解激勵機制的B市法院訴前調解數、調解成功數增長不足1%，訴前調解率、調解成功率不增反降。

3.有無訴前調解激勵機制法院案件數據對比

2018年H市法院登記立案數為70624件，訴前調解2913件，調解成功951件。P市法院登記立案數為70844件，訴前調解13959件，調解成功5705件。在案件總量上基本持平的情況下，P市法院通過訴前調解激勵機制，訴前調解案件數為H市法院的4.79倍，調解成功案件數為H市法院的6倍。

4.靜態激勵機制激勵作用與動態激勵機制激勵作用對比

A市法院采取的是靜態激勵機制，D市法院采取的是動態激勵機制。2018年A市法院登記立案數為181883件，訴前調解21058件，調解成功8090件，訴前調解率15.58%，調解成功率38.4%。D市法院登記立案數為59571件，訴前調解15789件，調解成功6987件，訴前調解率26.5%，調解成功率44.3%。

二、訴前調解激勵機制存在問題與面臨困境

從A省法院訴前調解案件數據與訴前調解激勵機制聯動分析中可以看出，訴前調解激勵機制對于訴前調解、多元化解的作用是極其明顯且顯而易見的。但是在工作實踐中，尤其是在基層法院，想要建立一個合理的訴前調解激勵機制，存在著諸多困難。

（一）機制建立依據不明確，各地選擇性推進

《最高人民法院關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》第37條規定“各級人民法院要主動爭取黨委和政府的支持，將糾紛解決經費納入財政專項預算之中”。但此規定只是一種原則性的指導意見，并未指明如何操作。涉及到財政撥款和黨政部門之間的協調問題，并不是一兩條規定就可以解決的。再加上各地黨委、政府工作理念、重視程度不同，各地法院據此向政府申請專項經費，很難得到支持。

以G、J、L、P四地市為例，四地市2018年GDP分別為1222.4億元、1801.6億元、1631.7億元、1280億元；人均GDP分別為7.6萬元、4.42萬元、2.88萬元、2.47萬元；其法院訴前調解激勵機制規定，特邀調解員每調解成功一個案件，最高限額補助分別為100元、1200元、0元、1000元。

表2 G、J、L、P四市GDP、激勵標準、訴前調解率對比

從數據顯示，GDP和人均GDP均較低的P市，在訴前調解激勵機制方面，反而投入了大量的資金，在訴前調解工作上取得了較大的成果。而L市與G市，雖然在GDP或人均GDP上較P市更好，但是在訴前調解激勵機制方面則缺乏經費保障，訴前調解工作在全省處于落后狀態。從這四地市的財政情況與激勵機制的建立情況聯系到一起，則可以看出，地方黨委、政府在多元化解的工作理念、重視程度上存在較大差異。如沒有自上而下的全面推進，多元化解經費保障、訴前調解激勵機制很難實現全面鋪開，激勵效果很難實現。

（二）激勵補助標準不統一，各行其是

最高人民法院的改革意見作為綱領性文件，對于經費如何保障，激勵機制如何確定，標準如何確定并未作出統一規定。各地在制定訴前調解激勵機制的激勵標準時，沒有相應的參照標準和參考依據，只能是摸著石頭過河，這使得各地法院的訴前調解激勵標準差異較大。

如，P市法院將矛盾糾紛分為三個等級，然后按照調解不成功、調解成功一般糾紛、復雜糾紛、重大疑難糾紛，分別補助100-1000元。而G市法院則沒有區分案件難度，而是按照調解成功100元，調解不成功30元一件進行補助。除此之外，A市某區法院則是每月給予2000元補助，調解成功一定數額后，再按照每件100元進行補助。N市某縣法院則是按照調解成功50元，調解不成功30元給予補助。

表3 P、G、A、N市訴前調解激勵標準、訴前調解率對比

整體來看，訴前調解激勵的標準不明確，差異顯著。全省調解成功最高補助1200元，最低補助50元，差異達到24倍之多，而半數地市法院，還在靠著協調對接、義務勞動來推進特邀調解工作，未有任何激勵機制。而由于訴前調解激勵標準的不同，產生的激勵效果也是差異較大。

（三）訴調對接供求失衡，特邀調解隊伍良莠不齊

多元化糾紛解決機制建立的時間尚短，各項機制尚不完善，各個調解組織、對接單位對此缺乏足夠的理解，在工作理念上始終有種特邀調解是為法院工作的想法，對于多元化解工作缺乏動力，沒有工作積極性。而法院由于“案多人少”的巨大壓力，則迫切需要多元力量加入到矛盾糾紛的化解之中，于是工作實踐中法院與對接單位、特邀調解員之間便出現了一種畸形的供求關系：法院調解需求＞外部調解供給。

由于這種畸形的供求關系，各地在吸納特邀調解員的時候，在吸納標準上就不那么嚴格，入冊門檻設置低，審核不嚴謹，吸納的特邀調解員業務素質良莠不齊，大量不具備法律知識的人員進入特邀調解員隊伍。

以L市法院2015年選聘的54名特邀調解員為例，其中律師事務所8人、僑聯4人、法律援助中心、工商聯、醫院、司法所各3人、人民調解委員會、團委、學校、消費者權益保護委員會各2人、司法局、旅游局、統戰部、紀委、物價局、人武部、統計局、出版局、郵政局、教育局、村委會、文化站、監察局、衛計委、婦聯、公安局、人大代表、總工會、企業廠長各1人。

其中律師事務所、司法局、公安局等擁有法律知識的特邀調解員占31.48%，其余國家機關單位人員與事業單位人員占53.7%，學校、醫院人員占9.26%，人大代表、村委會、企業人員各占1.85%。

以上數據顯示，具有專業法律知識的調解員僅占31.48%，除此之外的其他人員，雖然可能具有豐富的矛盾化解經驗，但是他們對于各種法律知識，尤其是民事訴訟法及民事訴訟程序等方面的知識了解不深。實踐中，調解成功率低、調解程序混亂、調解方法不規范、調解后無法進行司法確認等問題層出不窮。但由于法院迫切需要多元調解力量，所以各地法院對能力不足的特邀調解員的處理極為謹慎，甚至存在制度上的缺失。如A省人大頒布的《A省多元化解糾紛促進條例》中規定的特邀調解員可以免職或者解聘的七種情形，均未對特邀調解員調解能力與調解水平作出任何要求。工作實踐中，也完全沒有因為調解成功率低，取消特邀調解員資格的情況。

三、構建訴前調解激勵機制的意見與建議

多元化糾紛解決機制工作，其本身不以經濟效益為先，而是在執行國家公共權力的基礎上，管理社會公共事務，以公共利益為目標，①參見鞠偉：《論激勵機制在公共人力資源開發中的運用》，吉林大學2007年碩士學位論文。“其產出的是，維持社會存在與發展的公共物品、公共秩序與安全、社會價值的分配”。②王長城：《論公共部門人力資源開發的轉型與創新》，載《上海行政學院學報》2007年3期。雖然投入到多元化糾紛解決機制中的精力、經費，很難得到具體、實際的反饋，但是正因為如此，我們才更應該建立公正、合理的激勵機制，以注重公平、效率、強化、引導的激勵機制，取代權力本位或親情本位，充分尊重并滿足調解人員自我發展的需要、參與的需要、個人成就感的需要，促進人力資源的優化配置，提高人力資源的利用效率，推動整個多元化糾紛解決機制事業的發展。

（一）“層級理論”——分檔定級原則

層級理論是激勵理論的一種，指的是基于對環境變化，通過對需求的分析、比較和評價，從而滿足需求的過程。③參見馮朝軍：《層級激勵模式構建及其在高校中的應用》，載《中小企業管理與科技》2008年第12期。層級理論認為，激勵的前提是對環境的分析，其次是對需求的分析。人的需求是隨著環境的變化而發生變化的，那么對人的需求的滿足，必然要對人所處的環境進行綜合的評估，從而得出其需求的水平，以此來確定激勵的手段。

以現有情況來看，想要建立有效的訴前調解激勵機制，就需要自上而下的推進。那么在建立全國性訴前調解激勵機制的時候，就需要對全國各地的特邀調解員所處環境、需求進行綜合評估，并根據其環境、需求的不同，進行分檔定級。

分檔定級不能完全參照GDP水平，則是應當對當地的政治、經濟、文化、社會穩定、文化傳統等因素進行綜合評估。建議可以參照第一財經·新一線城市研究所的數據。近年來，第一財經·新一線城市研究所收集了170個主流消費品牌的商業門店數據和18家各領域頭部互聯網公司的用戶行為數據和數據機構的城市大數據，按照商業資源集聚度、城市樞紐性、城市人活躍度、生活方式多樣性和未來可塑性五大維度指數，④參見吳信訓、王敏：《數據新聞在智慧城市建設中的應用現狀、局限及優化研究》，載《新聞與寫作》2018年第8期。通過超過100個指標來評估337個中國地級及以上城市，最終綜合新一線城市研究所專家委員會打分的方式及主成分分析法綜合得出最終結果，將全國城市分為五級：

表4 全國城市分級結論

小結：第一財經·新一線城市研究所的城市分級結論雖然帶有一定的商業色彩，但是其通過大數據搜集數據，100余項指標綜合評估的評估方法是十分合理的，具有較高的可信度，全國各地對其城市分級的結論認可度也較高。在對訴前調解激勵機制進行分檔定級時，可以直接參照其分析結果，或參照其搜集數據、評估方法，自行評估，將全國特邀調解員調解案件補助分為五個補助檔次，依此確定全國范圍內的訴前調解激勵標準。

（二）“公平理論”——動態激勵原則

“公平理論”是組織管理學里的一種理論，它認為人們有一種需要保持分配上的公平感，這種公平感是一種普遍存在的心理現象。①參見蔣云根：《組織行為的心理分析》，東華大學出版社2003年版，第180頁。主要指的就是個人在組織中完成屬于自己的某項工作之后，不僅僅關注自己在此項工作中獲得的報酬是多少，還需要了解到自己周邊其他人員的工作內容以及工作的報酬，并且將自己與他人進行對比。②參見李毅：《薪酬激勵與工作績效的關系研究》，安徽財經大學2018年碩士論文。

在訴前調解工作中，在對調解人員給予的激勵如果有不公平現象產生，如大鍋飯、平均主義、多勞者少得等問題，調解人員會產生強烈的不公平感，從而對調解人員的工作積極性造成重大的打擊。當一個人產生較強的不公平感時，可能會采取以下五種措施中的一種或幾種：（1）改變自己的投入；（2）改變自己的產出；（3）改變自我認知；（4）改變對他人投入和所得的看法；（5）選擇另一個不同的參照對象；（6）離開工作場所。③參見郭惠容：《激勵力量綜述》，載《企業經濟》2001年第6期。

根據“公平理論”，可以模擬出不同調解激勵機制下，調解人員的三種工作發展情況：

一是“當一天和尚撞一天鐘”。按照靜態激勵機制，所有人同等收入，但工作量必然有多有少，工作質量必然有高有低，假設A調解案件較B更多，調解成功率更高，但是獲得報酬相同，這時A將感受到自己吃虧了的不公平感，那么根據現實經驗，A一般就會出現消極反應，對于工作開展缺乏動力，缺乏積極性，比如消極怠工、向上申訴、發牢騷或者離職等方式。

二是“拈輕怕重、避重就輕”。按照削弱版動態激勵機制，假設A調解案件數量與調解成功率比B低，因此報酬較B低，但A調解的案件中多為標的額較大、案件涉及人數較多的復雜案件，B調解的案件多為案件事實清楚、標的額較小的簡易案件，這時對于A來說，其付出了更多的精力，但是取得的報酬確不如B，那么很大概率A接下來會追求調解案件數量，同時樂于調解簡易案件，避免高難度案件。

三是“一分耕耘一分收獲”。按照典型性動態激勵機制，假設A調解成功數量比與B相同，但A調解成功的案件中多為標的額較大、案件涉及人數較多的復雜案件，B調解成功的案件多為案件事實清楚、標的額較小的簡易案件，故A調解成功1件案件與B調解成功3件報酬一致，最終A報酬高于B，此時很大程度上，A、B均會感受到公平。

小結：從以上三種模擬情形中，可以看出，無論是靜態激勵機制還是削弱版動態激勵機制，都會使調解人員在工作開展中產生不公平感，從而導致調解人員心理失衡，影響調解工作開展。因此，合理的激勵機制，應該將補助水平與個人努力、個人能力、任務難度結合起來，實現動態激勵，達到“正相關”的關系，實現良性目標引導。

（三）“強化理論”——負面強化原則

強化原本是生理學中的概念，它是指加強或削弱人的行為或反應的一種刺激，后期才將它引入了人力資源管理的激勵理論當中，形成了組織管理學的“強化理論”。這一理論強調行為的結果，認為“當行為的結果有利于個人時，這種行為就會重復出現，若對個人不利，則這種行為就會減弱直至消失”①袁淑清：《管理學基礎》，清華大學出版社2011年版，第121頁。。其強化力量包含正面強化與負面強化兩個方面的理論，所謂“正面強化”指的是如表揚、榮譽稱號、提薪、獎金等獎勵措施，但是當正面強化措施實施久了，人民會習以為常，對獎勵措施的期待降低，甚至失效。這時需要引入“負面強化”措施，即減少獎酬、罰款、批評和降級、辭退等懲罰措施。

由于法院對于多元力量參與矛盾糾紛化解的迫切需求，使得多數法院在制定訴前調解激勵機制的時候，很少會適用“負面強化”原則，這必然導致特邀調解工作出現人浮于事的問題。

以S縣法院為例，其在多元化解工作開展之初，全力推進，廣泛對接，共計選聘特邀調解人員230名。但由于經費保障機制不健全，多元化解工作推進緩慢。自2016年，其全年的訴前調解案件數量分別為798件、690件、1117件，其調解成功數量分別為380件、127件、264件，分攤到全體特邀調解員后，人均調解案件3.47件、3件、4.9件，人均調解成功1.65件、0.55件、1.15件。

表5 2016-2018年S縣法院訴前調解數據

人均數據顯示特邀調解員工作量極低，但實際情況是S縣法院所辦理的訴前調解案件，均是由少數幾個特邀調解員在辦理，其余二百余名特邀調解員，從未調解過任何糾紛，而個別參與調解的特邀調解員，由于自身在調解專業能力方面的欠缺，調解成功率也不高。但是法院在對待此類特邀調解員時，仍然不愿意對其采取“負面強化”措施，特邀調解員名冊中仍然是230名特邀調解員。

小結：為了能建立更為專業、有效的特邀調解隊伍，就需要引入“負面強化機制”。鑒于特邀調解員與法院之間并沒有勞動關系、勞務關系，也不存在管理與被管理的關系，那么能對特邀調解員產生“負面強化”作用的措施，便僅有取消特邀調解資格一種方式。所以，法院應當對特邀調解員的案件調解數量、調解成功率進行一定的規范，以L市正在建立的訴前調解激勵機制中規定的，如特邀調解員當年調解案件少于20件或調解成功率低于20%，即取消其下一年申報特邀調解員資格。通過此種“負面強化”措施，可以更好的激勵特邀調解員推進其調解工作。

（四）“邊際效用遞減理論”——邊際效用最大化原則

所謂“邊際效用遞減理論”指的是在其他條件不變的情況下，如果一種投入要素連續地更量增加，增加到一定產值后所提供的產品的增量就會下降，即可變要素的邊際產量會遞減。當消費者消費某一物品的總數量越來越多時，其新增加的最后一單位物品的消費所獲得的效用（即邊際效用），通常會呈現越來越少的現象。①楊樹勛、金榮：《現代西方經濟學》，云南大學出版社1995年版，第125頁。通俗地說，開始的時候，收益值很高，越到后來，收益值就越少。

落實到激勵機制中，便會發現，調解補助標準并非越高越好，畢竟每個人的精力是有限的，各個案件的具體情況也不一樣，在補助標準達到一定的水平時，繼續提高補助標準，對提高調解成功率是沒有幫助的。

以P市法院為例，現假設P市法院2018年有調解員100名，調解員A其調解案件數、調解案件難度、調解成功率均為全市平均值，即全年調解案件139件，其中成功案件57件，調解成功的一般糾紛、復雜糾紛、重大疑難糾紛各19件，平均補助金額為X=750元。那么其全年收入Y=（139-57）100+（57*X）=50950（元），全年收入與補助標準之間的函數為Y=8200+57X。

此時，在其他條件不變的情況下，如果補助標準連續地更量增加，增加到一定產值后所提供的產品的增量就會下降，即可變要素的邊際產量會遞減。

小結：從全年收入與補助標準之間的函數Y=8200+57X與增幅數據線對比可知，隨著補助標準的增加，每增加100元，全年收入均速增長，而收入增幅則是隨著補助標準的增長而下降，補助標準從100元增至200元時，收入增幅為41%，而當補助標準從1600元增至1700元時，收入增幅為5.7%。此時雖然收入的增長絕對值是相同的，但是增長幅度已經大大下降，增長的收入對于調解人員的激勵性已經大大的削弱了，即使再增加補助標準，也沒有多大的效力了。那么為了追求邊際效用的最大化，就需要將補助標準、全年收入、調解案件數、調解成功數等綜合到一起，按照邊際效用最大化公式，計算出最佳結合點，并以此確定補助標準，從而實現邊際效用最大化。

圖1 P市法院調解員收入增幅

結 語

馬克思在《神圣家族》中指出“思想一旦離開利益，就一定會使自己出丑”，①馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第82頁。同時在《第六屆萊茵省議會的辯論》中說道“人民的奮斗所爭取的一切都同他們的利益有關”。②馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1956年版，第103頁。

對于特邀調解員的激勵，不能僅以“干事業、講奉獻”這一套說辭來進行無用的激勵，③參見劉加良：《觀察與省思：關于委托調解之山東樣本的調研報告》，載《山東警察學院學報》2014年第1期。一切不能讓特邀調解員切實得到物質收入的激勵都是紙上談兵。缺乏合理的訴前調解激勵機制，會影響特邀調解的長久運行，要想保持特邀調解制度的活力運行，必須要建立與之相當的激勵機制。

確定激勵標準時不能扭扭捏捏，要像企業做生意一樣，精打細算。一味的高標準和一味的低標準都不利于特邀調解工作的開展，法院應當充分調研，向企業取經，建立起動態、綜合、最優化的訴前調解激勵機制，利用物質手段，充分調動特邀調解員的積極性，有力發揮訴前調解激勵機制的杠桿作用。