鄉村治理法治化的困境分析

劉貞偉

摘 要：鄉村治理在國家治理體系中占據較為重要的地位，必須在全面依法治國的時代背景下，探索全面有效的鄉村治理的改良路徑。分析了鄉村治理的現實困境以及造成當前困境的成因，進一步探求鄉村治理法治化選擇的對策和路徑，著力構建一個權責清晰、制度規范、因地制宜、內生優化、具備持續生命力和創造力的法律規范體系。

關鍵詞：鄉村治理;法治化;現實困境

文章編號：1004-7026（2020）09-0138-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：D422.6? ? ? ? 文獻標志碼：A

治理能力的現代化、法治化，是一個現代社會文明程度的重要標準。鄉村治理是基層治理中相對獨立的一個領域。實現良好有效的基層治理，需要大力發揮法治在基層治理中的重要作用。國家治理體系正在積極構建從上層設計到基層治理的多層次綜合體。法治秩序的構建，一方面能夠保護國家發展，另一方面能捍衛民眾的基本權利，不僅是歷史的進步，更是適應改革開放的內在需求[1]。

1? 鄉村治理法治化的內涵

治理的目的是維護社會的和諧、穩定和繁榮，實現公眾利益最大化，保持現行治理機制，同時在持續構建新體制的基礎下，盡量滿足公眾對發展的需要。從本質上講，主要是確保以人為本的導向性，使社會發展的紅利惠及大眾。

法治與治理兩者并非包含與被包含的關系，更非平行關系，二者之間較為合理的表述是：法治應當是治理的高級形態，而治理僅是法治的基本方式[2]。要研究置于中國時代背景下兩者，不能人為地把治理的重要程度抬高，也不能撇開法治空洞去談治理，要努力走出一條融合發展之路，真正實現治理法治化。

鄉村治理法治化是在黨和國家的領導下，由自治組織和基層單位依據相關法律規定管理自身事務，包括經濟、文化等在內的一切基層社會活動。民眾的行為必須嚴格遵照法律，使基層的需要通過法律調控納入規范化、制度化、法律化的軌道[3]。應探索一條有特色的發展之路，致力于治理與法治的和諧共生。

在鄉村治理法治化的時代背景下，法治成為最緊迫、最重要的選擇，涉及最廣泛的群眾。甚至可以說法治建設的好壞將會直接影響我國法治建設的整體進程。鄉村治理法治化是建設社會主義法治國家的必由之路和無二的選擇。

當今鄉村治理過程中仍包含較重的人治觀和人情觀，傳統治理方式仍發揮著自己的作用，與法治的精神并不相適。推行改革開放之后，鄉村社會基礎秩序發生了很大變化，特別是在鄉規民約和人際關系受到破壞的情境下，導致了國家部分政令在鄉村很難得到有效的貫徹落實。此外，鄉村社會深層次矛盾愈發顯現，使化解內部沖突更加困難，法治治理的缺位引發鄉村治理出現秩序混亂等情況[4]。

2? 鄉村治理法治化困境的成因

2.1? 經濟原因

經濟上的制約因素是鄉村治理法治化困境所形成的最直接原因。鄉村經濟發展的落后與不暢，其本身就是我國鄉村治理法治化發展所面臨的最大困境。這兩者之間很容易陷入一個封閉的“惡性莫比烏斯環”，傳統小農經濟易受市場沖擊的影響，抵抗力弱，難以形成長效發展規模，導致經濟發展陷于落后，法治難以施行。反之，社會治理環境惡劣，法治方式不能應用于市場交易與社會生活，加劇了混亂程度，經濟發展無從談起。廣大鄉村的社會經濟比較薄弱，與高速發展的市場經濟有較大的差距。此外，部分不合實際的行政命令制約了經濟的快速發展，導致其難以打開經濟開放性的局面。鄉村經濟的落后會直接導致文化教育的缺失和文化水平的低落，法律教育更無從談起。這種經濟上的制約直接導致了法治根基薄弱、鄉村群眾法治信仰缺失。

2.2? 政治原因

政治體制的影響是我國鄉村治理面臨諸多現實困境的重要成因之一，鄉村治理的發展在很大程度上受制于政治體制的完善。城鄉二元結構是導致城鄉政策不對等的根本原因。雖然國家已經在努力改善這一局面，通過“城鄉一體化發展”來打破二元僵局，但幾十年以來優先發展工業、以農補工、城市鄉村之間的“剪刀差”，在客觀上拉開了極大的差距，甚至有割裂社會階層的危險。此外，在政治體制上限制鄉村社會整體發展的一個重要方面是政治權利不平等?！稇椃ā分幸幎ǔ擎?、鄉村居民擁有同等的選舉權和被選舉權。但通過分析人大代表的構成，基層社會中最重要組成部分的工人、農民占有量過低，導致在最為重要的權力機關中村民的“聲音”微弱。村民鮮有參與政治生活的人，更無法參加國家政策的制定，直接后果就是影響鄉村治理法律法規的科學立法程序難以開展，以及鄉村治理的司法、執法環境難以得到有效改善。

2.3? 文化原因

中國具有2 000多年的封建歷史，以儒家思想為核心的傳統文化仍然深刻地影響著人們的思想與行為。傳統文化中包含著很多精華值得學習，但思想的束縛依然發揮著作用。文化的變遷蘊含在長期習慣和態度的社會化過程中，確立之后，這些態度將逐步形成內生動力，甚至在造就它們的情境不復存在的時候仍能自動地影響政治和經濟發展[5]。這樣的影響在廣大鄉村地區尤為明顯，人們重視由宗族血緣維系的社會關系。當前占據鄉村社會話語權的主體人員主要是20世紀60年代出生的群體，他們占據著鄉村社會的政治資源、人際資源和經濟資源。由于客觀原因這部分群體受教育程度普遍偏低，受傳統文化的影響較多，思想根源仍是傳統的行為模式，法治思維、法治意識相當薄弱。對于廣大鄉村社會群眾，宗法觀念、道德禮制、綱常倫理是一種較為堅實的禁錮。這樣的文化觀念，在很大程度上造成了村民缺失法治信仰、鄉村法治建設根基不牢固的現狀。

3? 鄉村治理法治化進程中的秩序重構

3.1? 法治推進

在鄉村社會發展中，國家在宏觀層面出臺了不同的規定，導致鄉村治理發生了相應的變化。從城鄉一體化建設，到新型城鎮化建設，再到美麗鄉村，這些轉變是根據農村實踐不斷調整政策的結果，是包含在秩序重構中的法治推進。這要求政府權力運行法治化、規范化，更深層次則需要鄉村社會治理的法治化。

法治化的鄉村治理一方面需要約束政府行為，另一方面需要規范社會行為。政府權力法治化在客觀上要求鄉鎮政府退出不適合繼續存在的經營性和競爭性領域，改變以往發揮資源配置基礎性、決定性的作用，重點關注行政權的法治化、公共財政建設、基本公共服務等內容。還要特別注意的是，要努力通過法治手段規范不同主體之間在鄉村社會行為，不斷調節社會利益各方之間的關系。

3.2? 權利保障與制約

鄉村治理法治化的秩序重構中，極為重要的一個方面就是“權利”價值的實現。鄉村社會的主要群體是村民，只有實現基本權利保障才能提高廣大村民生產的積極性，使鄉村社會的秩序更加穩定。權利保障中最重要的兩項權利是財產權和民主政治權。

此外，需要改善風俗習氣，實現文化權利的平等。秩序重構中，還要積極限制政府權力的過度行使。這兩方面是有機結合的整體。如果只是關注政府權力的運行，不關注村民的權利，就會導致鄉村社會丟掉發展的活力與動力。同樣，如果只重視村民權利意識的過度保護，就可能在鄉村社會出現打著法治旗號侵犯村民利益的情況。權利的保障與制約，二者不可偏廢，必須均衡發展。

3.3? 城鄉平等的秩序意義

平等是法律所推崇的基本價值之一，平等價值的真正實現在鄉村秩序重構中具有特殊的意義。我國長久以來的城鄉二元結構，使城鄉之間依舊存在著較大的現實差距，城鄉之間經濟和社會的發展水平極不平衡。這種差距在發達城市與鄉村之間尤為深刻，其所帶來的權利方面的影響較為突出。不管是目前推行的新農村建設，還是早期的城鎮化建設政策，在推進法治中國進程中要重構鄉村秩序，首先要解決的就是城鄉資源與公共服務之間的不平等。只有這樣，法律的價值才能平等，才能真正實現農村與城市的平等。

4? 結束語

歷史的經驗告訴我們，任何成就的取得都需要付出無數的艱辛奮斗，經歷漫長的曲折道路，但只要方向是正確的，邁出一步也是勝利。治理體系和治理能力的相關問題已被提升到國家核心工作層面，這將為鄉村治理帶來前所未有的機遇。

參考文獻：

[1]季衛東.法治秩序的構建（增補版）[M].北京：人民出版社，2014.

[2]汪習根，何苗.治理法治化的理論基礎與模式構建[J].中共中央黨校學報，2015（2）：37.

[3]陳家剛.鄉村治理：轉型發展的邏輯與路徑[J].學習與探索，2015（2）：47.

[4]馬建英.構建新時代鄉村治理體系的理論意蘊及時代價值[J].寧夏黨校學報，2019（1）：118-123.

[5][美]羅納德·英格爾哈特著.張秀琴譯.發達工業社會的文化轉型[M].北京：社會科學文獻出版社，2013.