經濟下行背景下基本公共服務均等的化風險與對策

胡均民 劉波

摘 要：基本公共服務均等化離不開財政的有力保障與支持，而它的實現有利于促進財政公平。以經濟下行為背景分析了當前財政支持基本公共服務均等化存在的突出風險，提出健全基本公共服務供給的長效機制、擴大供給范圍、保證供給重點等建議。

關鍵詞：經濟下行 基本公共服務均等化 財政支持

推進基本公共服務均等化，不斷完善公共服務體系，既是解決新時代社會主要矛盾的關鍵途徑，也是促進社會公平正義的必要舉措。習近平同志在十九大報告中指出：“堅持人人盡責、人人享有，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”。基本公共服務均等化旨在全體公民都能盡量公平地獲得大致均等的基本公共服務，政府作為基本公共服務的主要供給者，離不開財政的有力保障與支持，而基本公共服務均等化的實現又有利于財政公平的實現。但是，目前經濟下行壓力加大，財政收入增長緩慢，財政保基本、兜底線的基本公共服務剛性支出是否能托住？一些深層次矛盾已逐步顯露出來，需要高度關注與重視。

一、經濟下行壓力下基本公共服務供需矛盾帶來的突出風險

（一）繼續依靠財政加大投入，必然會擴大政府債務，增加政府債務風險

近幾年來在基本公共服務各領域暴露出來的矛盾，是基本公共服務投入方面出現的供需矛盾，是發展基礎弱、制度不完善、發展不平衡不充分引發的局部矛盾。比如農村留守兒童輟學和進城農民工子女失學問題，就是在增加教育投入過程中對經濟社會發展新變化新矛盾關注不夠引發的，需要適當調整教育投入結構，加大教育薄弱環節投入，補齊短板。又比如養老保險制度費率高的問題，不能完全依靠增加財政投入來解決，而應主要通過改革完善養老保險制度實現。基本公共服務領域發展離不開財政的投入，但在當前財政收入增長下滑的形勢下，增加支出極有可能擴大政府債務，增加政府債務風險。

（二）基本公共服務領域發展短板如果得不到有效彌補，也會誘發社會風險

基本公共服務領域發展的短板主要是基本養老、公共醫療保障、公共教育三大領域。

一是基本養老保障問題。近幾年來，經濟下行導致養老保險欠費增加，極有可能會出現養老保險支出困難的局面，而如果退休職工可能少拿或拿不到應有的養老金，將直接影響退休職工的基本生活。又由于歷史欠賬和制度不健全，目前企業退休職工因為養老金低于行政事業單位職工退休金，造成企業退休職工普遍缺乏獲得感，容易釀成社會群體事件。

二是公共醫療保障問題。經濟下行和財政收入增長困難也可能使醫療保險支付發生困難，會導致患者與醫院的矛盾加劇，也可能引發患者與醫療保險管理機構的兌付矛盾。

三是公共教育問題。農村留守兒童、進城務工農民工子女的輟學和失學，意味著人力資本積累放緩，與正在實施的工業化和鄉村振興對較高文化、科技素質的勞動力需求極不相適應，影響我國的現代化進程。

解決基本公共服務矛盾，不僅是幫助群眾解決生活保障問題，也是為本區域發展、人民安居樂業營造穩定的社會環境。

（三）經濟增速下滑，居民收入不高，基本公共服務均等化缺乏可持續性，也會積累經濟風險

一是經濟增速下滑，居民收入不高，基本公共服務均等化缺乏可持續性保障。進入“新常態”以來，我國GDP增速持續下滑，盡管增速換擋是大勢所趨，但持續下滑時間長，對基本公共服務均等化的支撐趨弱。另一方面，減稅降費短期負效應會造成財政收入減少，財政收入增幅回落較大。經濟下行與財政收入短期增長困難的雙重壓力下使得基本公共服務均等化缺乏可持續性。

二是制度安排缺失是基本公共服務均等化缺乏可持續性的又一重要原因。如要解決人口老齡化帶來的養老難題，其中最大的難題是要降低過高的基本養老保險繳費率，因為過高的養老保險繳費率不僅會提高企業產品成本，也會擠占企業年金成長空間，難以構建基本保險、商業保險、補充保險合理搭配的可持續養老保障制度體系。又如農村留守兒童的輟學和失學問題的解決仍然滯后，不僅增加教育不公平的矛盾，也不利于高質量發展戰略的實施。諸如這些基本公共服務領域的矛盾，如果不妥善解決，會導致經濟的不可持續，誘發新的經濟矛盾，積累新的經濟風險。

二、化解財政支持基本公共服務均等化風險的對策

（一）遵循規劃先導、因地制宜、促進均衡的原則，健全基本公共服務供給長效機制

一是注重規劃先導。加快完善“十四五”基本公共服務均等化規劃前期研究，結合各地經濟發展、人口機構和變動趨勢等充分研究本區域基本公共服務需求，依據國家基本公共服務標準擬定各地基本公共服務標準。并根據人口分布和流動情況，科學合理規劃基本公共服務資源的布局和配置，并建立基本公共服務與人口分布相匹配的動態調整機制，使公共設施與人口分布相協調，保障基本公共服務的數量與質量與群眾的需求基本相匹配。

二是突出因地制宜。“自下而上”制定標準，確保各地基本公共服務標準與經濟發展水平相適應。賦予各地更多的自主權，欠發達地區可對一些確實沒有財力保障的基本公共服務項目標準和清單適當的下調標準或減少清單內容;發達地區則可根據財力供給能力適當提高標準和增加清單內容。以達到既兼顧欠發達地區的客觀差距，又激勵發達地區為本區域人民群眾提供更好更多的基本公共服務的目的。破解由于標準剛性所造成的享受不均的困局，以保證各地執行的標準與清單既符合各市實際又確實可行。

三是強化促進均衡。以補短板為目標，“自上而下”均衡標準。在財政事權和支出責任劃分、或基本公共服務均等化標準體系建設時，國家層面要結合各地經濟發展水平和財政狀況給予差異化政策，對于欠發達地區給予傾斜，給予更多的支持，以縮小欠發達地區與發達地區的差距，補好欠發達地區的短板。

（二）積極擴大供給范圍，增加基本公共服務供給規模與總量

一是將嬰幼兒托育納入基本公共服務的范疇。國家明確提出支持嬰幼兒托育設施建設，建議各地盡快出臺有關嬰幼兒托育的政策意見，加快有關的立法研究，使嬰幼兒托育事業有法可依、有據可依。

二是將公民科學素質建設納入基本公共服務的范疇。通過完善工作體制機制，增加優質科普資源供給，促進區域間公民科學素質建設的均衡發展。

三是將公共交通均等化納入基本公共服務的建設內容。隨著經濟社會發展水平不斷提高，公共交通已成為主流出行方式，應適時地將公共交通均等化納入基本公共服務的建設內容。在有效滿足居民出行需求的基礎上，建成基礎設施完善，網絡銜接順暢，發展環境優良的城鄉和區域一體化公共交通網絡系統，使公共交通保障能力和服務水平顯著提升。

（三）保證供給重點，推動城鄉基本公共服務均等化均衡發展

當前，各地對教育、醫療、養老的基本公共服務需求最為迫切，需要解決的問題較多。應按照合理、適度、可持續原則，盡力而為、量力而行，以增加教育、醫療、養老等領域基本公共服務的供給為重點，補齊基本公共服務結構短板，推動城鄉基本公共服務均等化均衡發展。

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（胡均民，廣西財經學院財政與公共管理學院。劉波，中國石油湖南張家界銷售分公司）探索研究中國經貿導刊