論移民問題全球契約的主要內容及突出特點

摘 要：為推進移民問題全球共同治理，聯合國努力在國際層面上充分發揮移民活動的經濟、社會效益，保障人權，但在《移民契約》制定以前，聯合國的作用空間局限在收集分析國際移民數據，論證移民活動收益，刨析現階段移民活動存在的問題，舉辦各類政府論壇與學術會議等。《移民契約》的建構與發展是全球移民治理的分水嶺，體現了國際社會為規范全球移民活動做出的不懈努力。

關鍵詞：移民全球契約 全球移民治理 移民紅利

2016年，聯合國通過《關于難民和移民的紐約宣言》并啟動政府間談判進程，尋求共同規范移民活動的路徑方法，將移民的發展潛力轉化為現實價值的機會，最終于2018年12月11日，第73屆聯合國大會通過了《促進安全、有序和正常移民全球契約》（以下簡稱《移民契約》。迄今為止，已有150多個國家加入《移民契約》。外交部發言人陸慷在2018年12月11日的例行記者會上表示“中國政府將結合本國國情，根據國內法律法規，本著自愿原則循序漸進落實《移民契約》。”環球網綜合報道.2018年12月11日

一、《移民契約》的主要內容

《促進安全、有序和正常移民全球契約》是首份涵蓋國際移民相關問題的綜合性政府間協議。《移民契約》以《聯合國憲章》《世界人權宣言》《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》《關于預防、禁止和懲治販運人口特別是婦女和兒童行為的議定書》等核心國際人權條約為基礎，強調保護難民和移民的基本權利，打擊人口販運等跨國境移民犯罪。《移民契約》展現了國際社會對于改善國際移民合作的努力與決心，肯定了移民活動為世界經濟繁榮、科技創新和可持續發展做出的巨大貢獻，并認為可以通過規范移民活動，充分發揮移民活動的積極作用，規避移民活動的風險。

同時，契約表達了規范移民活動，認為進行移民治理是世界各國的共同愿望與共同責任。移民是全球化的根本特征，每個國家都是移民活動中的來源國、過境國和目的地國，每個國家與個人應該團結起來，共同應對移民活動帶來的風險和挑戰。國際社會需要不斷努力，繼續發揮移民活動的潛力，讓所有人受益。世界各國應收集并傳播信息數據，確保所有移民和潛在移民能夠充分了解自己在移民活動中的各項權利與義務，了解非法移民的風險與危害;消除對移民活動的誤導性宣傳，采取措施打擊移民犯罪，減少非法移民及其負面影響的出現，保護難民的權力，積極防止難民的出現，讓每個人都能夠在自己的國家安全和有尊嚴地生活。契約將努力創造有利條件，使所有移民都能夠通過個人努力實現生活條件的改善，為他們所在國家、地區和全球經濟社會的可持續發展做出貢獻，讓所有人都能受益。

《移民契約》提出了各國共同治理移民問題的合作框架，共涵蓋23個目標。每個目標包含一項承諾以及一系列具體行動建議，包括收集、分類并利用數據作為制定政策的依據;努力消除迫使人們離開原籍國的因素;及時、準確提供移民活動各個階段的所需信息;確保所有移民都有合法的身份證明、證件;促進公平、道德的招聘，保障移民的基本工作條件;開展協調一致的國際合作拯救失蹤移民生命;加強跨國對策，打擊偷運移民;預防、打擊和消除國際移民背景下的人口販運;提高移民身份甄別、評估和出入境程序的準確性和可預測性;在移民活動中加強領事保護、援助與合作;保障移民獲得基本社會福利;促進移民融入社會;消除一切形式的歧視，倡導合理言論，形成對移民問題的正確認識等。《促進安全、有序和正常移民全球契約》

二、《移民契約》的突出特點

（一）重國家主權，無法律約束力

《移民契約》在指導原則的第三項就提出了“國家主權原則”。契約著重強調各締約國均享有自主制定本國移民法律政策的國家主權以及在本國屬人、屬地等管轄范圍內進行移民事務管理的權利。同時，各國可在其管轄范圍內進行合法移民與非法移民的界定，并在執行契約內容、制定本國國內立法與政策時體現出這種界定。

《移民契約》同時明確表示，“世界各國與地區在依據契約進行移民治理活動時，應符合各自不同的國情、國力和經濟社會發展水平，在保證重國家主權的前提下遵守國際法，積極行使國際法規定的權利并履行國際法規定的義務。”作為中方代表團團長，中國駐摩洛哥大使李立在參加聯合國全球移民問題政府間會議時也強調：“《移民契約》不是一部國際公約，契約并沒有法律約束力，各國有權依據本國實際情況，自愿、自主的執行《移民契約》。這已在國際社會上達成共識。”

《移民契約》并非國際條約，對各個締約國沒有法律約束力。《移民契約》以多樣的形式、靈活的方式進行運作，規避了嚴格死板的形式，使得《移民契約》更容易為世界各國所接受，更富有創造力，為將來具體公約協議的制定，多邊合作的發展奠定了扎實的基礎;使得《移民契約》更容易聯合各個國家與地區，在移民治理問題上達成共識，凝聚力量。

《移民契約》雖然不具有法律約束力，但并不代表契約只是一紙空談，其內容無法執行。正如上文所述，《移民契約》的約束力源于契約本身是由締約國自主、協商、聯合制定的，契約本身擁有高度的權威與公信力，鼓勵全體會員國結合本國國情，為執行移民契約制定相應的法律政策，通過自愿制定和實施執行計劃等方式，實現契約制定的各項目標。并且締約國在締結契約，進行相應國內法律法規制定，落實契約內容的同時，必須要接受契約既定的一系列審查，確保契約的各項內容可以被會員國所執行。例如契約內容的目標4：“確保所有移民都有合法身份證明和適當證件”，其具體措施中就包括將會審查締約國是否修訂了相應國籍規定，締約國內是否還存在無國籍人士無法享受基本人權的情形。

在《移民契約》文本的最后一部分，契約制定了內容執行情況審查機制，明確了審查方式：以契約的會員國為主導，定期舉行審查執行進展情況和指導世界移民工作的全球性論壇：將每四屆聯合國大會將舉行一次的“國際移民與發展問題高級別對話”更名為“國際移民問題審查論壇”，自2022年起每四年舉行一次，并依據名稱變化進行論壇內容的調整，邀請各會員國、相關國際組織與會，使國際移民問題審查論壇成為政府間治理移民問題的重要全球性平臺，以供會員國與想過國際組織交流移民契約內容的執行情況，向國際移民審查論壇報告執行成果、創新做法。各方之間談論問題，交流做法、借鑒經驗，促進各方在移民治理問題上廣泛互動，發掘合作機會。

（二）共建移民治理格局，共享全球移民紅利

全球化是不可逆轉的時代潮流，國際移民是全球化的突出特點。《2018世界移民報告》顯示，截至2015年，全球跨國境移民數量已達到2.44億，與1990年的同類數據相比增長了近1億。在國際移民群體中，位于工作年齡（20-64歲）移民者的占比數72%。國際移民活動的不斷發展為世界的經濟社會發展做出了巨大貢獻。《2018世界移民報告》例如移民活動過程中的巨額匯款成為了各國，尤其是發展中國家的重要收入來源，也成為了全球經濟發展的重要動力。如今的國際移民活動總體呈現有序規范狀態，但移民活動的風險與挑戰不容忽視：移民從輸出國進入輸入國，往往會給當地的經濟、文化以及社會秩序帶來沖擊。

《移民契約》提出，國際移民對所有人都有益。移民活動擁有巨大的潛能，可以對經濟社會發展產生積極的影響;而促進安全、有序和正常的移民，構建規范有序的移民治理格局，能夠增大移民收益，規避移民風險，使移民活動中的各方都能分享到移民紅利。《移民契約》不僅充分闡釋了移民活動帶來的諸多好處，同時也為構建全球移民共同治理格局，制定了詳細的目標與舉措，旨在完善立法、拓寬渠道，便捷合法有序的移民活動，打擊移民犯罪，使所有移民活動對地方、國家、區域、全球的可持續發展做出貢獻。《移民契約》指導原則中的國際合作原則、政府協同原則、全社會參與原則都反復強調在移民事務中，充分利用多方職能，應對移民活動中的多個環節、多種因素，形成移民治理的合力，確保各方、各級的橫向部署與縱向執行，步調一致。《移民契約》雖是一個不具備法律約束力的合作框架，但契約提供了開展國際、區域和雙邊合作與對話的平臺，接受并歡迎廣泛的多方力量，如地方社區、學者、媒體等，共同為移民治理建言獻策，解決移民活動的各類問題。

《移民契約》在23個目標與承諾中有多項舉措依賴多方合作與信息共享。例如“及時提供移民各個階段的準確信息”等目標與承諾致力于建立全球范圍內的系統整合會員國移民數據，實現政府間移民信息共享，從而更好的消除移民管理數據漏洞和評估移民活動趨勢，建立國際移民問題研究中心，依據平臺共享的數據來制定共同戰略，規避移民風險，實現各方利益的最大化。

（三）強調人權，反對歧視

《移民契約》以《世界人權宣言》《關于預防、禁止和懲治販運人口特別是婦女和兒童行為的議定書》等核心國際人權條約為基礎。契約的第一項指導原則即使“以人為本”，肯定了移民活動是基本的人權之一，承認現階段的移民活動在人權保護方面存有漏洞，強調締約國執行契約的首要義務是重視、保護和落實移民活動中所有移民的人權，無論該移民是合法移民還是非法移民。”

“強調人權”這一理念貫穿整個契約。不僅契約的首要指導思想是“以人為本”“人權”“促進性別平等”和“關注兒童問題”都在反復強調在移民活動中人權的重要地位，明確要求在移民活動的每一階段都能夠切實重視、保護和落實所有移民的人權，同時契約莊嚴承諾將消除移民活動中任意形式的歧視，包括種族、國家以及性別。《移民契約》還特別強調了兒童在移民活動中的特殊地位，契約將積極督促成員國在履行移民活動中關系到兒童權益的現有國際法義務，始終堅持兒童最佳利益原則。

《移民契約》規定的23個目標和承諾以及具體措施也反復出現“人權”字樣，例如“努力消除逼迫人們離開國籍國的不利因素”，旨在通過各方努力，減少難民與非法移民。“面對移民失蹤時，各方協調一致、不遺余力的拯救生命”“加強國際合作，打擊偷運移民”“預防、打擊和消滅國際移民背景下的人口販運”都強調保護移民的最基本“人權”;對侵犯“人權”的跨境人口犯罪，各方須持“零容忍”態度，通力合作，共同打擊。“將移民拘留措施作為最后手段并努力研究新的替代措施”，強調按照各國的移民拘留相關的法律政策與執行程序符合國際人權法的規定，保證移民拘留決定合法、合理，滿足人道主義的要求并且程序正當，杜絕隨意拘留移民的現象。“消除一切形式的歧視，倡導有據可依的公共言論，以形成對移民問題的正確認識”。強調契約反對所有的種族主義、仇外主義以及性別歧視，反對上述提及的所有的言論與行為。發揮社會各界的力量，消除公眾對移民的錯誤認識，幫助外來移民更快、更好的融入移民輸入國。

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（黃元，中國人民警察大學）