建筑工程質量法律監(jiān)管問題研究

王思鋒 馬悅軒

摘 要：近年來，建筑工程質量問題頻發(fā)，增加了社會危險性。我國的建筑工程質量法律監(jiān)管存在著立法不完善、監(jiān)管主體不統(tǒng)一、市場準入不規(guī)范、檢驗制度不完善和責任追究力度不夠等問題。需要從完善法律法規(guī)制度入手，發(fā)揮工程質量保險制度優(yōu)勢，改革驗收制度，加大責任追究力度，來提升我國的建筑工程質量。

關鍵詞：建筑工程 法律監(jiān)管 工程質量保險 責任追究

當前我國正處于全面建成小康社會的關鍵時期，經濟發(fā)展方式也在經歷著深刻的變革，正在從過去以犧牲資源和環(huán)境為代價的高速度增長轉向資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的高質量增長。但與此同時，我國目前整體的建設工程質量仍令人堪憂。過去的三年間，公共建設工程領域發(fā)生了多起嚴重質量事件，例如2017年西安地鐵三號線電纜事件，2019年的重慶軌道交通事件、無錫高架橋側翻事故等。在其他建設工程領域，情況也同樣不容樂觀，著名房企碧桂園僅在2018年一年間，就發(fā)生了多起工程坍塌，造成嚴重后果。國內房地產龍頭企業(yè)萬科也接二連三的被曝出工程質量問題。城市公共基礎設施和商品房的建設工程質量與每一個人的生活都息息相關，但頻繁發(fā)生的建設工程質量事件卻增加了生活中的不確定性和風險性。如今，不符合質量要求的建設工程已成為潛伏在城市中的“定時炸彈”。如何進一步加強法律監(jiān)管，有效防止和杜絕建設工程質量事件的發(fā)生，成為亟需研究和解決的問題。

一、建筑工程質量法律監(jiān)管現狀

我國建筑工程質量的法律監(jiān)管，涉及法律、行政法規(guī)及司法解釋等諸多層面，可以將其概括為“三法、三條例、兩解釋”。“三法”系指《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國城市房地產管理法》;“三條例”系指《建設工程質量管理條例》《建設工程安全生產管理條例》《建設工程勘察設計管理條例》;“兩解釋”系指《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》。此外，還包括其他相關法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)，共同構成工程質量監(jiān)管的法律體系。同時，我國近年來在建筑工程領域還出臺一系列新的政策和規(guī)范性文件，體現了我國在建筑行業(yè)深化改革以及簡政放權的決心。[1]但是，現行法律法規(guī)不僅存在監(jiān)管漏洞，而且長時間沒有進行修訂，無法適應建筑行業(yè)快速發(fā)展的需要。有關建筑企業(yè)的市場準入、監(jiān)管主體、過程監(jiān)管、竣工驗收等制度，都需要盡快進行完善。

以監(jiān)管主體為例，住房和城鄉(xiāng)建設部門是負責建設行業(yè)行政管理的主管部門。但建筑工程作為一個系統(tǒng)工程，往往需要包括自然資源部門、城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、公安消防部門、城管部門、市場監(jiān)督管理部門在內的諸多部門的共同參與。分散的監(jiān)管主體雖然具有一定優(yōu)勢，但多主體監(jiān)管的弊處也是顯而易見的，或者爭相監(jiān)管，或者相互推諉造成監(jiān)管缺失。從監(jiān)管方式來看，我國從20世紀80年代后期開始實行建設工程監(jiān)理制度，由監(jiān)理單位對工程建設進行全方位監(jiān)督[2]。這種由第三方監(jiān)督建筑工程質量的特點在于，監(jiān)理單位負責工程質量的事中監(jiān)督，而政府的監(jiān)督往往更多的體現為一種事后監(jiān)督，這就導致部分企業(yè)違法違規(guī)，鋌而走險，出現很多過程質量問題。

二、建筑工程質量法律監(jiān)管的主要問題

（一）立法不完善

法律是治國之重器，良法是善治之前提。加強對建筑工程質量監(jiān)管首先應當建立健全相關的法律法規(guī)，完善工程質量監(jiān)管的體制和運行機制，實施有效的宏觀調控。[3]作為建筑行業(yè)基本法，《建筑法》在經歷兩次修訂之后，對于備受關注的建筑工程質量問題進行了規(guī)范，但是仍有待完善：第一，《建筑法》實施多年，需要著眼于建筑行業(yè)發(fā)展實際，啟動全面的修改。第二，《建筑法》適用范圍過于狹窄，缺乏系統(tǒng)性，對于其他類型的建筑領域的市場行為缺乏指引、導向和評價。第三，對建筑行業(yè)發(fā)展趨勢的前瞻性不足，難以適應新形勢、新問題。第四，無法有效規(guī)制建筑行業(yè)參建主體間的利益侵襲現象。我國目前的法律規(guī)定對建設單位的此等行為缺乏強制力，致使發(fā)包方不斷損害承包方的利益。“干活的人拿不到錢，拿到錢的人不干活”的現象時有發(fā)生。同時，建筑工程其他相關法律、行政法規(guī)亦需要適時修改。

（二）監(jiān)管主體不統(tǒng)一

建筑工程不同于普通的商品，其質量對人民的生產生活具有重要影響。“豆腐渣”工程問題相較于建國初期，已經明顯得到緩解，但仍不能得到根治。在工程質量監(jiān)管方面，我國實現了從單一的施工單位內部質量監(jiān)督機制向政府建設工程質量監(jiān)督制度的重大轉變。建設工程質量政府監(jiān)管主要基于各部門人員的專業(yè)優(yōu)勢，實現對項目工程建設的各環(huán)節(jié)進行質量把控。但建設工程的復雜性、長期性的特點，政府部門的有限人力資源難以實現對建筑工程的全過程監(jiān)管。同時，由于各部門職能交叉，影響效率，不利于建筑工程行業(yè)的健康有序的發(fā)展。[4]

（三）建筑企業(yè)市場準入不規(guī)范

相較于其他國家，我國建筑企業(yè)資質管理制度存在以下缺陷：第一，在資質類別設置上過于細化。我國實行的是以市場為主導的經濟運行模式。市場經濟體制的核心在于減少行政內部障礙，充分發(fā)揮市場主體的積極性、創(chuàng)造性。而資質類別的繁雜，增加了專業(yè)化企業(yè)的市場準入的壁壘，不適宜專業(yè)化隊伍的生存與發(fā)展。第二，在資質管理方面，僅強調了對企業(yè)資質的監(jiān)管，對于個人技術資格缺乏足夠的重視。事實上，專業(yè)的個人技術的集聚才是有效提升建筑行業(yè)的整體素質的關鍵環(huán)節(jié)。第三，資質借用問題仍然實際存在，借用其他企業(yè)資質參與工程建設，不僅難以有效保證工程質量，而且經常造成大量的法律糾紛。

（四）建筑工程檢驗制度不完善

《建設工程質量管理條例》規(guī)定建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理方等五方是建設工程質量的責任主體，但由于各方責任主體單位都是由建設單位所委托，工程的驗收工作是以建設單位為主，其他主體協(xié)助配合，為建設單位服務的模式。[5]各方形成利益共同體，各自的法律地位并不能真正獨立，不能形成有效的制約，致使檢驗工作難以產生實效。

對于公共建筑工程，通常要在政府質量監(jiān)督機構的監(jiān)督下進行竣工驗收。但是，工程的隱蔽質量問題實際難以被發(fā)現。質量監(jiān)督機構在備案制實施后監(jiān)督范圍和內容有所擴大，但監(jiān)督手段和方法單一，更多依賴于對工程資料的檢查和驗收現場監(jiān)督，對于資料能否反應實際質量情況、驗收各方勾結串通等虛假驗收行為，也不容易發(fā)現。[6]

（五）法律責任追究力度不強

建筑工程由于其自身特性，在建設過程中總會出現多次違法發(fā)包，分包和轉包等情形，大部分施工隊都由臨時工組成，建筑工程結束便四散各處，并且往往實際進行管理的人員不是建設工程相關崗位的責任人，增加了工程監(jiān)管和責任追究難度。這使建筑工程質量問題難以發(fā)現，更難以追究和查處。對于建設工程違法違規(guī)行為，現行法律雖然有明確規(guī)定，但實際約束效果并不明顯。比如，《建設工程質量管理條例》中涉及工程質量的處罰中，罰款金額從5萬至100萬元不等，或者合同價款的2%至4%以及其他按照酬金比例處罰，這比起工程價款來說并不算多，不能對責任人起到有效的震懾作用。

三、加強建筑工程質量監(jiān)管的法律對策

（一）完善建筑工程相關立法

加快完善建筑工程質量監(jiān)管法律制度，對于界定和厘清監(jiān)管主體間的權利義務關系，具有重要的意義。總體而言，目前建筑工程監(jiān)管主體包括兩大類：一是行政部門及其委托的機構，二是建設單位委托的監(jiān)理方。針對行政部門及其委托的機構的職責劃分應系統(tǒng)化、全面化、明確化。在明確各自監(jiān)督管理職能的基礎上，應賦予其相應的處罰權，加強對工程建設各環(huán)節(jié)的有效管控。同時，還應完善對監(jiān)理方的責任規(guī)范，徹底落實“誰監(jiān)理、誰負責”的終身責任制度。

立足于我國建筑工程法律保障現狀，建議全面啟動《建筑法》等相關法律法規(guī)的修訂工作，系統(tǒng)性解決建筑工程質量保障存在的突出問題。對于市場主體準入、監(jiān)管主體、原材料保障、竣工驗收、質量保險等制度作出明確規(guī)定。同時，在相關法律、行政法規(guī)的修訂中，加強對涉及工程質量相關條款的修改和完善，確保法律規(guī)范的統(tǒng)一性和協(xié)調性。鼓勵地方立法機關結合各地實際，先行先試，通過地方立法，探索建筑工程質量法律保障新路徑。

（二）發(fā)揮工程質量保險制度優(yōu)勢

保險制度具有平衡風險和利益的特點，可以有效緩解“監(jiān)管主體不統(tǒng)一”、“建筑市場準入不規(guī)范”等問題。建設單位或者施工單位通過與保險公司締結合同，將工程質量問題造成的不可預知風險轉嫁給保險公司，從而有效保證企業(yè)資源的流動。保險公司為了避免未來風險的發(fā)生，積極對設計施工的各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，以降低風險所帶來的責任負擔。保險公司和參建各方利益的制衡，將極大促進建筑工程行業(yè)的良性健康發(fā)展。[7]

（三）改革建筑工程竣工驗收制度

工程竣工驗收環(huán)節(jié)，對于工程質量的安全保障至關重要。建議通過制度優(yōu)化，改變驗收各方與建設單位的相互關系，給予監(jiān)理單位、驗收單位獨立的法律地位。加快改革公共建筑工程的竣工驗收制度，強化公共建筑工程質量驗收中的政府責任，探索建立專業(yè)第三方機構工程驗收制度。

（四）加大責任追究力度

責任追究是工程質量的最終保障，責任追究是否到位、力度是否合適，對于建筑工程質量保障具有舉足輕重的作用。就建筑工程而言，違法行為往往伴隨著巨額的經濟利益，在因質量缺陷而造成重大安全事故的，必須提高處罰力度，設定懲罰性賠償制度，增加違法成本。道路、橋梁、樓宇等建筑工程質量事故頻發(fā)，追究的不僅僅應該是施工企業(yè)，或者超載車輛等相關主體，規(guī)劃部門、設計部門、監(jiān)管部門等相關主體都應該在責任追究的范圍。同時，責任追究亦不能走過場，得過且過，除了承擔行政法律責任之外，還應該加大刑事責任的追究力度。以足夠嚴格的法律追究制度保障整個工程的設計、施工和使用。

當前建筑業(yè)發(fā)展迅速，建筑規(guī)模不斷擴大，然而伴隨而來卻是建筑安全事故的頻發(fā)不止，這其中不僅包含私人承包的建筑工程，也包括大量的公共建筑工程。大量建筑工程安全事故的頻發(fā)，凸顯了我國建筑工程質量法律監(jiān)管的不足。立法不完善、監(jiān)管主體不統(tǒng)一、建筑企業(yè)市場準入不規(guī)范、法律責任追究不力等問題急需解決。因此，立足我國實際，通過設計、施工、過程監(jiān)管、責任追究等系列制度的完善，構建有效的建筑工程質量法律監(jiān)管機制，具有重要的現實意義。

〔本文系陜西省社會科學基金項目“建筑工程質量安全保障法律制度研究”（項目編號：13F021）階段性成果〕

參考文獻：

[1]徐寅哲，索好麗.建筑法本次修訂亮點[J].施工企業(yè)管理，2019（07）.

[2]王文革.房地產法學[M].北京：中國法制出版社，2016：161.

[3]符啟林等.房地產建設工程[M].北京：北京大學出版社，2007：280.

[4]孫榮榮.新形勢下建筑工程質量監(jiān)督的工作要點及發(fā)展方向[J].價值工程，2019（31）.

[5]謝琳琳，何清，華樂云.我國建設工程質量監(jiān)管模式的現狀分析及改革設想[J].建筑經濟，2007（05）.

[6]詹煜坤.關于竣工驗收制度的思考[J].安徽建筑，2017（02）.

[7]盛金喜，馬海騁，李慧民.保險視角下公共建筑工程質量風險診斷模型[J].工程管理學報，2019（5）.

（王思鋒、馬悅軒，西北大學法學院）