棉花目標價格改革政策下新疆棉花自由交售的可行性分析

摘 要：棉花在新疆自治區和兵團經濟中占有舉足輕重的地位，棉花目標價格改革工作事關新疆自治區和兵團經濟發展，事關廣大人民群眾切身利益。隨著兵團全面深化改革不斷深入，在國家棉花目標價格改革政策下，探索分析新疆自治區和兵團棉花自由交售的可行性，有利于推動建立公平、競爭、開放、統一的市場環境，有利于提高棉農植棉積極性，更好的保障棉農利益，有利于推動兵地融合發展。

關鍵詞：棉花目標價格 自由交售 棉農

一、國家棉花目標價格改革政策的歷程和現狀

2014年至2016年，國家在新疆啟動了為期三年的棉花目標價格改革試點。經過三年實踐，棉花目標價格改革試點取得了明顯成效，探索出一條農產品價格由市場供求形成、價格與政府補貼脫鉤的新路子，實現了全國棉花生產布局的戰略調整，帶動了棉花生產、加工、流通、紡織全產業鏈發展，提升了國產棉花質量和市場競爭力。但改革試點也存在政策預期不穩、目標價格一年一定過于頻繁、補貼方式不盡科學合理等問題。

根據《國家發展改革委、財政部關于深化棉花目標價格改革的通知》（發改價格〔2017〕516號），國家決定自2017年起在新疆深化棉花目標價格改革，目標價格水平按照近三年生產成本加合理收益確定，三年一定，2017-2019年新疆棉花目標價格水平為每噸18600元。

自國家棉花目標價格改革政策實施以來，新疆維吾爾自治區和新疆生產建設兵團先后打破了棉花交售壁壘，實現了棉花在各自行政區域范圍內的自由交售，一定程度上實現了籽棉交售價格由市場決定。但是在國家棉花目標價格改革政策下，新疆維吾爾自治區和新疆生產建設兵團棉花不能自由交售，無法做到籽棉交售價格完全由市場供求決定，讓棉花種植戶最大程度受益。

二、制約新疆自治區和兵團棉花自由交售的因素分析

2019年是第二輪深化棉花目標價格改革的收官之年，也是承前啟后的關鍵一年。本研究以《關于印發2017年度新疆維吾爾自治區深化棉花目標價格改革工作實施方案的通知》（新政發〔2017〕117號）（新疆自治區2019年工作實施方案未出臺，實際參照2017年執行）和《關于印發2019年兵團棉花目標價格改革工作實施方案的通知》（新兵辦發〔2019〕64號）為基礎，探索制約新疆自治區和兵團棉花自由交售的因素。

（一）政府管理體制方面

2014年國家棉花目標價格改革政策實施以來，受新疆生產建設兵團黨政軍企合一管理體制等因素影響，新疆自治區和兵團在棉花目標價格改革方面各自為政，沒有實現同區域同政策，雙方在深入融合發展方面缺乏溝通交流，在政策制定時明確禁止棉花加工企業混收新疆自治區和兵團籽棉。

（二）棉花目標價格改革政策方面

1.棉花目標價格補貼棉花目標價格補貼：當棉花市場平均價格低于目標價格時，國家根據目標價格與市場價格的差價和種植面積、產量等因素，對農用地的種植者給予補貼;當棉花市場平均價格高于目標價不發放補貼。標準。新疆自治區和兵團實行“價補分離”政策，即籽棉銷售價格完全由市場決定，不包含國家棉花目標價格補貼。目標價格補貼標準由新疆自治區和兵團根據國家核定的棉花產量及中央財政補貼資金等因素分別確定。

2.補貼對象和范圍。新疆自治區將年度可用總額的90%用于兌付全區實際種植者交售量部分補貼，10%用于向南疆四地（州）（阿克蘇地區、喀什地區、克州、和田地區）基本農戶（含村集體機動土地承包戶）兌付面積部分補貼。兵團將年度可用資金全部用于兌付全兵團實際種植者交售量補貼。

3.不予補貼范圍。新疆自治區規定以下情況不予補貼：沒有經過申請、公示、審核的棉花種植面積;在國家、自治區明確退耕的土地上種植的棉花面積;在未經批準開墾的土地或者在禁止開墾的土地上種植的棉花面積。新疆兵團規定以下情況不予補貼：沒有經過公示、沒有籽棉交售票據、農用地以外的、國家和兵團明確退耕土地上種植的棉花、兵團以外流入和兵團流出的棉花、次年1月31日后交售的棉花以及未按要求錄入信息平臺的棉花。

4.單產上線預警制度。新疆自治區規定：縣（市、區）農業部門根據當年測產情況，以當地平均單產上浮20%為界設置單產預警上線（可按基本農戶和農業生產經營單位分類處理），超過部分原則上不予補貼。新疆兵團規定：種植者實際交售籽棉量超過預測產量4%的，超過部分不予發放補貼。

5.面積和產量統計、補貼資金預撥和發放。新疆自治區和兵團都建立了棉花目標價格改革四級協調機制，分別是自治區、地（州、市）、縣（市、區）、鄉（鎮）四個層面和兵團、師（市）、團（鎮）、連隊四個層面，棉花種植面積和產量統計以及補貼資金預撥和發放工作，雙方在時間要求、工作流程等方面基本保持一致，補貼資金撥付都采用“一次預撥、一次清算”的方式，以“一卡通”或其他方式進行兌付。特種棉補貼發放標準一致，為陸地棉補貼標準的1.3倍。

6.棉花目標價格改革信息平臺。新疆自治區和兵團委托全國棉花交易市場建立了各自的棉花目標價格改革信息平臺，用于開展棉花加工企業公示、種植面積統計上報和棉農交售信息查詢等業務，雙方使用的系統在模塊設置和具體業務操作上是一致的。

7.棉花加工企業事中事后監管。2017年，新疆自治區和兵團先后出臺了棉花目標價格改革加工企業公示暫行管理辦法和棉花加工企業誠信經營評價暫行管理辦法，對棉花加工企業實行公示管理和誠信經營評價管理。目前，雙方明確規定：收購兵團棉花的棉花加工企業一律不得收購地方棉花，收購地方棉花的加工企業一律不得混收兵團棉花。

三、實現新疆自治區和兵團棉花自由交售的方法

（一）繼續全面深化改革，健全和轉變政府職能

2017年以來，兵團上下認真學習貫徹習近平總書記關于兵團深化改革的重要講話精神，緊緊圍繞新疆工作總目標，健全和轉變“政”的職能，改革財政管理體制，深入推進國資國企改革和團場綜合配套改革，大力推動兵地融合發展，積極穩妥落實各項改革任務。特別是團場綜合配套改革，取消了“五統一五統一：統一種植計劃、統一農機作業、統一品種和農業技術措施、統一農資采供、統一產品收購。”，實現了團場國有農用地確權頒證，出臺了《新疆生產建設兵團連隊職工身份地（耕地）經營權流轉管理辦法（試行）》，這一系列改革政策為實現新疆自治區和兵團棉花自由交售奠定了堅實的保障。新疆兵團要繼續全面深化改革，切實轉變政府職能，加快推進兵團特殊管理體制與市場機制接軌，并積極與新疆自治區溝通銜接，著力營造統一開放、公平競爭的市場環境，在國家棉花目標價格改革政策下實現棉花“全新疆范圍內自由交售”。

（二）制定出臺統一的棉花目標價格改革工作實施方案

對比分析新疆自治區和兵團現行的棉花目標價格改革工作實施方案，雙方在目標價格補貼對象和范圍、面積和產量統計、籽棉交售量統計、補貼資金撥付和發放、棉花市場價格監測和生產成本收益調查、棉花加工企業事中事后監管等方面基本保持一致，存在個別不同之處：

1.目標價格補貼對象和范圍。新疆自治區將年度可用總額的10%用于向南疆四地（州）基本農戶兌付面積部分補貼。近年來，新疆自治區鼓勵南疆四地（州）加快土地經營權流轉，實現規模化經營，取得了一定的效果，在此基礎上可執行全疆統一政策，即將年度可用資金全部用于兌付全疆棉花實際種植者交售量補貼，取消面積部分補貼。

2.建立單產上線預警制度。國家對新疆享受目標價格補貼的棉花數量進行上限管理，超出上限的不予補貼。新疆自治區和兵團應建立統一的單產上線預警制度，讓棉農最大程度受益。

3.統一按行業標準開展棉花種植面積和測產統計工作，統一目標價格補貼資金撥付和發放的標準、時間和流程等，統一棉花目標價格改革信息平臺，扎實做好棉花實際種植者基本信息錄入工作。

4.棉花加工企業公示管理和誠信經營評價管理。新疆自治區和兵團對各自行政區域內棉花加工企業進行公示管理和誠信經營評價管理，政府不得干預棉花加工企業棉花收購和銷售工作，棉花加工企業可混收兵地棉花。

（三）建立健全保障措施

1.明確職責，加強協作。新疆自治區和兵團棉花目標價格改革領導小組各成員單位要提高政治站位，按照分工各司其職，認真開展工作。同時建立健全會商協調機制，實行定期會商和不定期會商相結合的形式，會商日常工作事項，及時解決存在的問題，推動新疆棉花目標價格改革工作深入扎實開展，取得預期的目標。

2.加強監督，嚴格管理。建立補貼公示、檔案管理、監督檢查制度，實行兵地監管聯動機制。在棉花收購期間，兵地各相關部門相互協作，充分發揮監管職能，加強各環節監管，避免出現收購環節中的虛開發票、“轉圈棉”及疆外棉流入非法套取國家補貼資金的行為。建立問題通報機制，各部門發現的問題要及時報告當地人民政府和通報有關部門。

3.加強宣傳，組織培訓。新疆自治區和兵團棉花目標價格改革領導小組辦公室共同牽頭，會同有關成員部門制定宣傳方案，統一宣傳口徑，編印宣傳資料，通過媒體、駐連駐村干部集中宣傳等方式，為棉農答疑解惑。同時有針對性地對有關部門、棉花加工企業進行培訓，力爭做到所有涉及棉花目標價格改革的人員熟悉掌握相關政策。

四、結語

經初步研究分析，在國家棉花目標價格改革政策指導下，新疆自治區和兵團打破地方保護主義，制定出臺統一的棉花目標價格改革工作實施方案，以與時俱進的精神推動新疆棉花自由交售，有利于推動建立公平、競爭、開放、統一的市場環境，有利于打通最后一公里，實現棉花價格由市場供求決定，有利于推動兵地融合發展，有利于提高棉農植棉積極性，更好的保障棉農利益。目前，隨著兵團全面深化改革不斷深入，已具備新疆自治區和兵團棉花自由交售的時機、條件和基礎，如果該政策能夠實施，相信能創造持續穩定的經濟效益和良好的社會效益。

參考文獻：

[1]國家發展改革委、財政部、農業部，《關于發布2014年棉花目標價格的通知》（發改電〔2014〕84號），2014年4月10日。

[2]國家發展改革委、財政部，《國家發展改革委、財政部關于深化棉花目標價格改革的通知》（發改價格〔2017〕516號），2017年3月16日。

[3]新疆維吾爾自治區人民政府，《關于印發2017年度新疆維吾爾自治區深化棉花目標價格改革工作實施方案的通知》（新政發〔2017〕117號），2017年8月31日。

[4]新疆生產建設兵團辦公廳，《關于印發2019年兵團棉花目標價格改革工作實施方案的通知》（新兵辦發〔2019〕64號），2019年10月12日。

[5]新疆生產建設兵團辦公廳，《新疆生產建設兵團連隊職工身份地（耕地）經營權流轉管理辦法（試行）》（新兵辦發〔2018〕96號），2018年11月11日。

（閆永峰，新疆鐵門關市價格認證中心）