淺議突發事件的應急處置與應急管理

王英來 王智卿 崔寅

【摘要】本文以2019年11月以來在黨中央領導下，各級黨委和政府防控新冠肺炎疫情工作的經驗啟示為引子，通過對突發事件的分類、特點和應急運行的步驟進行分析，提煉出突發事件應急處置的五個方面核心要素：及時報告、精準研判、科學決策、組織執行、信息公開，并進一步提出完善應急體系、強化應急管理工作的四個著力點：增強思想認識、加強體系建設、開展能力評估、提高干部能力，以期加強突發事件應急體系和能力建設，進而推動國家治理體系和治理能力現代化。

【關鍵詞】突發事件;應急處置;應急管理

新冠肺炎疫情的暴發給整個中國的社會生活和經濟運行帶來了重大影響。以習近平同志為核心的黨中央，始終將人民群眾生命安全放在第一位，舉國動員，馳援武漢市及整個湖北省，全國各族人民眾志成城，奮勇抗擊疫情，形勢持續向好，取得了階段性成效。回顧疫情暴發、蔓延到初步遏制的過程，在黨中央統一領導下，全國一盤棋，上下聯動，全面動員、全面部署、全面防控，充分彰顯了國家強大的動員能力、組織能力、應對能力和執行能力，中國特色社會主義“集中力量辦大事”的制度優勢得到強有力的證明。各級黨委和政府保持高度的政治自覺和政治敏感性，緊緊圍繞黨中央的決策要求，全力投入抗疫中，成為群眾心中的“主心骨”。突發事件無小事，以新冠肺炎疫情防控為契機，進一步梳理、總結各級黨委、政府和領導干部在突發事件中的作用，對全面提升治理能力具有重要的現實意義。

一、突發事件應急處置的核心要素

（一）快速響應，及時報告

由于突發事件的突發性特征，必須與時間賽跑，考驗的是對突發事件的敏感性和快速響應能力。信息的及時傳遞和報送，對于贏得時間上的主動、有效控制局勢、事件得到妥善處置至關重要，決定了造成損失的大小及危害程度、處置成本的高低。一方面要按照“嚴、慎、細、實”的要求，實事求是、嚴肅認真、規范有序報送，切實做到早發現、早報告。另一方面信息報送要做到全過程管理。全過程管理包括三個原則：一是首報（初次報告）要快速，報送信息要突出時效性、主動性，具備首報意識和首報責任，接到突發事件線索或預警信息，采取一切措施盡快了解情況，按照程序立即報告，特別是帶有苗頭性、預警性、傾向性的信息，進行分析匯總，向主要領導、上級黨政、上級部門匯報。二是續報（階段報告）要準確，對于持續時間較長的重特大突發事件，應對事件進展情況進行持續跟進、準確報告。三是終報（總結評估報告）要全面，即事件結束后，對整個事件的應對進行全面的總結評估，舉一反三，不斷提高應急處置能力。

（二）精準研判，準確定位

習近平總書記指出，要看到形勢發展變化給我們帶來的風險，從最壞處著眼，做最充分的準備，朝好的方向努力，爭取最好的結果。研判，即通過及時了解存在的問題、潛在的風險和形勢的變化，對突發事件的類別、事態發展趨勢及可能造成的危害進行分析鑒別判斷，避免出現方向性的重大錯誤，為科學決策提供依據。這是突發事件應急處置最為基礎和關鍵的一個環節。從一些事故的調查報告中可以發現，由于物品、信息、征兆等情況不明，會導致對形勢作出錯誤研判;前期采取的一些處置措施如果針對性和有效性不強，會誤導初期響應和綜合救援。突發事件一旦發生，其發展非常快，對事態、民意、法律、技術等進行分析研判便是第一要務。為此，要采取一切措施盡快掌握情況，準確定位事件的性質，對現有狀況、條件要全面有效掌握，對事件發展的嚴峻性要有充分的估計和準備，做到關口前移。同時還要善于借助專家、研究機構以及信息手段等，增強研判的專業性、權威性和精準性。只有找對癥狀，才能對癥下藥。

（三）多方合力，科學決策

突發事件對各級黨組織和政府都是一個重大的考驗，要求有足夠的思想準備、機制準備、工作準備、預案準備、能力準備，否則既不能很快進入角色，也容易慌亂無章，造成不好的社會影響。突發事件本身具有突發性，但其發生卻具有必然性和客觀性，絕非偶然性更不是偶然事件，針對突發事件必須有一套完整的決策機制，避免因長期處于安定環境而忽略其重要性。2007年《突發事件應對法》開始實行，對預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后處置與重建、法律責任等都作出了明確規定，成為指導突發事件應急處置的主要依據。因此在決策時，一是體現系統性和前瞻性，居安思危，有備無患，不僅要考慮應急處置與救援的事中階段，還要考慮恢復與重建的事后階段。二是應具有開放性、果斷性的特征，應推動實施開放性決策，拓寬各個相關領域的專家、利益相關方、民眾的參與渠道，將各種因素囊括其中、綜合考量，對于可預見的、將造成重大影響的事件要果斷決策。三是決策要彰顯人性和靈活性，在自上而下的政策落地過程中，鑒于問責機制的存在，地方政府經常會出現“一刀切”的現象，不能做到因地施策，既缺乏人文關懷，又不能做到收放自如，使決策缺少了應有的人文關懷。

（四）周密布置，組織執行

決策的生命力在于執行。《突發事件應對法》第四條規定，國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。在我國突發事件應急處置的過程中，各級黨委、政府、社會組織和志愿者等多方參與，各負其責、各司其職，形成了黨委領導、政府主導、社會協同、軍民合作的救援格局。經驗表明，社會治理與應急管理一脈相承，社會治理好的地方，應急處置能力相對較強。突發事件發生后，一是迅速啟動應急預案，應急預案是突發事件應急處置的操作指南，當突發事件發生后，啟動并按照應急預案要求的流程有序開展工作，使應急工作不至于處于混亂無序狀態。二是成立工作領導小組，領導小組屬于階段性的工作機制，是專門針對突發事件而成立的一種臨時性特殊組織模式，責任清晰，分工明確，有利于工作的統一部署與開展。三是整合資源，統一調配人員力量、物資裝備、技術、信息等，這是應急處置工作得以開展的前提和保障，同時要根據事件發展走向，廣泛動員相關行業單位、社會力量積極參與到應急救援工作當中，形成部門聯動、全社會共同參與的局面，多管齊下，形成合力。四是對于重大突發事件，可根據情況采取一些特殊舉措，建立專門的臨時設施，集中優勢資源進行集中、專門的管理，比如“非典”時期的小湯山醫院，新冠肺炎時期應急建造的火神山醫院、雷神山醫院、方艙醫院等，均是特殊時期的特殊醫院，成為醫療主戰場，對緩解定點醫院的救治壓力和控制疫情的發展發揮了極為重要的作用。

（五）信息公開，正確引導

突發事件一經發生，社會關注度高、影響力大、涉及范圍廣，信息發布是應對突發事件的必然要求，關乎老百姓的人身安全和切身利益，關乎各級黨委、政府的自身形象和公信力問題。輿情引導與事件處置同等重要。在多數突發事件發生后，因信息公開、輿論應對等方面不夠及時有效，造成負面影響的情況屢見不鮮。信息及時發布的核心目的就是解疑釋惑，讓群眾和社會了解真實的現狀，一方面有利于輿論引導和政策解讀，另一方面有利于疏導群眾情緒和社會穩定。特別是在突發事件暴發的初期，信息必須做到100%通告。因此，在信息發布時，一是口徑、思想要統一，各職能部門要做好充分的準備和溝通工作，避免“各說各的”“政出多門”，特別是數據和專業用語表述要精準。二是態度要平和、言語要平實，簡短精煉接地氣、直擊問題要害，邏輯清晰、結構嚴密，以實事求是、認真負責的態度，避免答非所問、避實就虛、避重就輕、顧左右而言他。三是要做到客觀真實地去回應，不拔高不掩飾，信息發布起著調節、平衡和引導輿情的重要作用，必要時可邀請專家學者進行說明，增強權威性和說服力。一旦信息發布不實、不準，都可能成為進一步點燃社會情緒、增加事件復雜性的導火索，不僅會給工作帶來極大的不可預測的風險和負面影響，甚至會對上級部門的決策、指導造成影響，進而帶來難以想象的后果和難以估量的影響。

二、做好應急管理的著力點

習近平總書記在2019年中央政治局第十九次集體學習時強調，“應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分”“積極推進我國應急管理體系和能力現代化”。應急管理水平和應急處置能力是推進我國應急管理體系和能力現代化的重要內容，是推動國家治理體系和治理能力的重要基礎。要做好應急管理工作，需要從思想認識、體系建設、能力評估和領導干部能力提升四個維度著手。

（一）增強思想認識

習近平總書記指出，加強應急管理體系和能力建設，既是一項緊迫任務，又是一項長期任務。應急管理工作關乎國家安全發展、社會穩定和人民生命財產，具有極端重要性和緊迫性，作為一項非常態的基礎性管理工作，必須高度重視、持之以恒、常抓不懈。隨著世情、國情、黨情發生新變化，如何有效提升應急管理能力、應對外部風險挑戰，增強話語權、掌握主動權，是擺在各級黨委和政府面前的一道難題，也是新時代對黨領導能力和水平的一場“大考”。因此，各級黨委和政府務必須高度重視應急管理和處置工作的重要性，做到思則有備、未雨綢繆。把應急管理工作納入重要位置，層層壓實責任，將其作為一項基礎性、長期性、戰略性的工作來做。建立應急管理常態化機制，加強基礎建設，增強預案的針對性、實效性，以提高應急處置和應急救援能力為目標，全面提升應急管理水平。提高政治站位，切實履行好政治責任，定期對應急管理理論、實踐和制度進行“升級換代”，加強對相關行業主體、企事業單位應急管理和處置工作的引導和支持，交上一份讓人民滿意的答卷。

（二）推進應急管理體系建設

應急管理體系建設是一個復雜、巨大的系統工程，涉及眾多層面和因素，關乎社會秩序、人民的生命財產安全，因此各級黨委和政府要進一步增強責任意識、憂患意識和大局意識，切實推進應急管理體系和機制建設。一是持續優化完善應急預案體系，規范應急預案評審、審批、發布、修改程序，整合現有應急資源，組建包含社會力量在內的強有力的應急救援隊伍，配足應急物資儲備，嚴肅應急值守紀律。二是加強各類應急演練和應急業務培訓，經驗是應急管理和處置工作的寶貴財富，培訓和演練猶如鳥之兩翼，一方面通過學習可以減輕面對突發事件時的心理負擔、慌亂無序，加大專兼職應急救援隊伍的專業知識、實戰技能以及新技術的培訓;另一方面有利于在傳承和推廣中進行深度思考，舉一反三，可以優化升級應急處置能力，提升整體戰斗力。三是完善信息化系統建設，運用現代化技術手段，有效提升快速響應、應急處置和救援能力，利用新媒體有效疏導和緩解公眾情緒。四是加強隱患排查治理，推動政府、企事業單位聯動的管理模式，督促相關行業的主體按照規定進行風險辨識，完善應急預案和處置方案，務必使其筑牢主體責任意識和安全底線意識，同時要保證其應急預案能全面、有效地應對事故。五是加大財政支持力度，無論是日常運作、應急演練、系統建設、物資籌備、隊伍建設、業務培訓等，都需要經費投入，才能保障各項應急準備工作落實落地。

（三）開展應急能力評估

應急管理重在預防，預防是減少突發事件發生、減輕危害和減小損失的最有效方法。強化紅線意識、落實主體責任、提升風險管控能力、防范化解重大風險是應急管理工作的目標和導向。全媒體時代，每一次重大突發事件的暴發，既是社會輿情的一次大攪動，更是各級黨政機關應急管理水平和應急處置能力置于陽光下的一次全面檢驗。一般情況下，應急能力評估應包含危險源辨識評估、應急組織體系評估、應急救援隊伍評估、應急物資裝備評估、應急預案評估、應急演練評估、應急值守評估、應急教育培訓評估等。要定期在重點行業領域，圍繞評估對象、評估模式、評估目的開展相應的應急能力評估工作，主動對標進行“體檢”，查找不足和薄弱環節，采取措施予以加強，并對評估工作進行通報。對思想認識落后、知識儲備不完善、日常演練培訓不到位、問題查找不全面、整改措施不扎實、責任落實不徹底、存在造成重大嚴重后果的，嚴肅追究有關責任。評估要體現客觀性、整體性、發展性的原則，關鍵是要做到客觀反映、結果可靠，不以點帶面、以偏概全，以評促建、以評促改，全面促進應急管理和應急處置能力的提升。

（四）提高領導干部應急管理能力

習近平總書記強調，黨的干部必須堅持原則、認真負責，面對大是大非敢于亮劍，面對矛盾敢于迎難而上，面對危機敢于挺身而出，面對失誤敢于承擔責任，面對歪風邪氣敢于堅決斗爭。要求廣大黨員平常時候看得出來、關鍵時刻站得出來、危急關頭豁得出來，領導干部更應如此。在突發事件中，領導干部這個“關鍵少數”發揮著核心作用，其能力和素養決定著自身對形勢的預判、資源的統籌調度、決策的科學精準、組織執行的高效運行、信息的公開透明，并將在很大程度上決定事態的走向和嚴重程度。應急管理屬于非常態管理，要求各級領導干部在短時間內通過紛繁復雜的信息作出快速反應和有效決策。從以往的突發事件處置過程來看，一些領導干部在防范風險、風險評估、處置方式、處置能力上存在一定的短板，本質上是“本領恐慌”和能力、素養不足的問題。新時代對領導干部的應急管理能力提出了新要求，要著力打造應急管理的干部和人才，一方面要提高領導干部的應急處置能力，通過培訓學習，消化吸收經過實踐檢驗的理論知識、思想、方法、技術等，在實踐中不斷總結經驗、逐步提高;另一方面要提高領導干部的應急管理能力，主要包括三個能力：一是在突發事件預防與應急準備的事前階段要具備風險防范能力，主要指應急演練、知識儲備、物資準備、宣傳教育、監測預警、風險評估、應急預案等。二是在事中階段具備應急處置能力，即向上報告、事態研判、應急決策、組織實施、信息發布等。三是在事后階段具備恢復重建能力，主要指生產、生活、工作和社會治安秩序等方面，包括人員安置、心理救助、資金支持等。

三、結語

推進應急管理體系和能力現代化，既是一項現實而緊迫的任務，又是一項長期而艱巨的工作。新中國成立70多年以來，我國的應急管理體系不斷完善，應急管理能力持續提升，在實踐中形成了具有中國特色和優勢的應急管理體制機制。每一次突發事件都是一場總體戰，都是對國家治理能力的一次系統性檢驗，既檢驗了國家治理的領導和決策能力，也檢驗了組織和動員能力，更檢驗了統籌和協調能力。每一次突發事件都是一場綜合性大考，不僅考驗著各級政府和領導干部的應急能力，還有堅定的為人民服務的初心和使命、做好工作的意志信心。每一次突發事件都是一次危機，但危機中都蘊含著機遇，并給我們帶來新的啟示：一方面將充分暴露應急管理中的問題和短板，另一方面也將在極大程度上推動改革，激發潛在的治理活力和能力。因此要善于總結、提煉實踐中有效的經驗做法，注重汲取、改正暴露出的問題和教訓，及時查漏補缺、與時俱進，更加完善地加強應急管理體系和能力建設，進而推進國家治理體系和治理能力現代化。

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（作者單位：中國運載火箭技術研究院）