農村集體經營性建設用地入市問題分析

裴陳誠

摘 要：隨著農村集體產權制度改革的推進，城鄉規劃和農村集體性經營用地的開發越來越受到重視。簡要分析了我國某地區農村集體經營性建設用地入市情況，以及涉及到的制度、收益分配、歷史遺留等問題，并提出相應的解決策略，以期為進一步規范和完善農村集體經營性建設用地入市工作提供借鑒。

關鍵詞：土地制度;集體土地;農村集體經營性用地

文章編號：1004-7026（2020）08-0063-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：F321.1? ? ? ? 文獻標志碼：A

農村集體經營性建設用地入市雖然不能從根本上解決城市住房緊張問題，但增加了城鎮化工業用地的供給渠道，在很大程度上緩解了城市用地供給壓力。對于農村主體而言，集體經營性建設用地入市可以吸引更多投資商進入農村，從而促進農村的發展，減小城鄉差距，提升農民的經濟收入[1]。

1? 農村集體經營性建設用地入市范圍及進展

黨的十八屆三中全會將農村集體經營性建設用地入市作為改革重點，統籌推進農村土地制度改革三項試點，并拉開了農村集體經營性建設用地的改革大幕。當前我國農村集經營性建設用地主要存在于以下3個區域：一是沿海地區，主要是工業分布廣、數量大的江浙一帶的城鎮地帶;二是城鄉結合地帶，農民集體利用宅基地發展非農產業;三是傳統農區，集體建設用地存量大、面積廣，主要是曾經的村辦企業建設用地。截至2018年，我國試點入市地塊已經超過1萬余宗，建設面積超過6 000 hm2。“三塊地”改革試點已經正式打通并取得了明顯成效，有效推進了農村土地資源利用方式的轉變以及農村基礎設施建設現代化水平的提升[2]。

2? 農村集體經營性建設用地入市存在的問題

2.1? 入市管理機制不健全

當前，農村集體經營性建設用地入市中仍存在一些問題。一是土地產權的界定與權能保障不夠明晰，農村集體土地的所有權歸屬于農民集體，但是在實際中，還包括政府和企業。對于農民集體，這一概念并無明確的法律規定，在權屬主體上無法界定，從而造成農村集體經營性建設用地所有權主體模糊，在建設用地入市過程中難以確定權利行使主體。二是在入市的實際操作中，一些具體的實施細則不夠明確，導致農民利益受到侵害。

2.2? 農村土地盤活利用難

如果在土地利用前實施科學、民主地規劃，使其在符合自然規律的同時也符合社會經濟發展規律，并且符合民意，是農村集體經營性建設用地入市的最好模式。然而在實際的操作過程中，農村集體因為信息閉塞，很難第一時間獲取關于土地的相關信息，因此在土地流轉交易過程中常常難以實現高效利用。同時，農民集體會對有利于自己的土地規劃積極支持，而抵制不利的規劃，但也可能會出現部分農民集體與企業“合謀”，通過避開管制、突破約束等方法尋求自身利益最大化，最終降低土地整體利用率。除此之外，一些沿海地區的集體土地在農村工業化時期已經被占用，用來建設廠房、開辦鄉鎮企業，而且這些建設用地很多沒有辦理正規手續，缺乏規劃管理，導致土地利用出現“小散亂污”的特點。因此盤活這些土地，解決歷史遺留問題刻不容緩。

2.3? 增值收益公平分配難

農村集體經營性建設用地直接入市，可實現農民集體與工商企業直接交易。但是農民集體具有人數多、對經濟營運了解少的特點，在交易過程中農民集體成員對各事物的了解和掌握都存在經濟盲點，這就容易造成“內部人控制”問題。此處的內部人多指農民集體中的領導者或土地管理者，而“內部人控制”問題可能是農民集體的領導者與工商企業之間合謀壓低集體經營性土地的入市價格，也可能因集體經營性建設用地的開發、運營中所產生的收益分配出現以權謀私的現象。要想保證廣大農民的土地財產權益，就要思考怎樣防范土地交易和土地收益分配過程中“內部人控制”這一問題。

3? 農村集體性建設用地入市問題解決措施

3.1? 堅持制度先行，升級入市模式

一是明確村農村集體是農村集體經營性建設用地的所有者，同時明確農村集體成員的范圍，對于符合農村集體成員審核標準的村民，都有權參與入市管理。二是通過健全管理機制保證農民、企業和政府之間的利益平衡，保證土地交易過程的公平公開。對于交易價格和交易方式，所有農民群眾都應具有知情權。同時應建立監督機制，例如成立專項監督小組，并由政府人員、村集體代表和企業人員分別擔任組員，對整個交易過程、資金去向進行監督，并對是否私自變更土地使用方式進行監督和管理。對于投資達不到標準、沒有按照原本規定進行土地流轉和使用行為，應提出仲裁，給予相應的處罰。為提高農民的配合度，可創新分配制度和入市模式，最大程度地提升農民個體收益。

3.2? 合理規劃，解決歷史遺留問題

土地入市必須規劃先行，不僅是對土地用途的規劃，而且包括對集體土地所有者的管理和收益分配規劃。如果在土地入市過程中建立農民福利保障體系，可以增強土地開發管理的效率。例如對土地征收費用的合理規劃，一般集體經營性建設用地的收益存在鄉鎮級的政府中，如果能夠拿出一部分錢用來修建村里基礎設施，或是利用一部分資金幫助農民繳納醫療、養老保險，都可以使土地流轉、利用更高效。此外，一些地區由于管理不嚴，導致集體性建設用地大量流轉到私人手中，造成歷史遺留問題以及農村土地盤活利用難的現象。對此，應以“建立統一的建設用地市場”為原則，對符合土地利用總體規劃的集體經營性建設用地。例如將空置的廠房、不合規的工廠，通過租賃、作價出讓或者入股等方式轉嫁給新的土地開發商，從而使其進入集體經營性建設用地市場。

3.3? 合理配置土地入市增值收益

農村集體經營性建設用地增值收益的合理配置有利于鄉鎮統一規劃的長久發展。在土地開發之初，應由政府收取一筆調節金，在集體性建設用地增值收益的分配出現利益沖突時出面調節，以此保障廣大群體土地增值收益分配的公平性、合理性，緩解土地集體收益造成的利益矛盾。在具體的土地增值收益分配上，應遵循國家、集體、個人利益兼顧的大原則，并注重調節和統籌土地所有者、土地開發商、農民群體等多個利益相關者的利益關系。在實際的土地增值收益分配問題上，可能會因為差級地租等問題，導致農民集體與政府或社會之間產生博弈。應根據不同土地位置、土地用途所帶來的收益差別，對不同地區的土地設置不同幅度的調節金比例。在調節金的收取上，政府也應嚴格按照法規程序進行，并以基本農田、水利建設以及糧食生產區農村建設為首要扶持對象，保護農民的基本權益?？傊?，如果城鄉土地的融合沒有產生經濟效益，農民沒有從根本上受益，農村集體經營性建設用地入市就沒有成功。

參考文獻：

[1]陶思遠.《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》政策解讀[J].上海土地，2017（6）：32-37.

[2]國務院關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告——2018年12月23日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上[J].中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報，2019（1）：292-296.

（編輯：周宏燕）