美國大城市公共危機預警機制與應急體系研究

聶鑫

摘要：在城市公共危機預警管理實踐中，美國城市政府在高度分化和多元化的城市社會的基礎上，依托城市政府之外發達的社會組織系統，逐步建立了一整套社會參與機制，形成了公共危機管理過程中全社會性公共危機預警與應急網絡系統，發揮了重要的功能。在美國，城市應急體系管理從理論到實踐都已經發展成為一門成熟學科，政府設有專門管理機構、專門從業人員、相應法律法規、具體應急指揮中心（911指令中心），學校也設有相關專業及課程，在自然災害救助、恢復安置、社會治安等方面發揮了重要的保障作用，成為美國城市不可缺少的組成部分。

關鍵詞：公共危機; 預警機制;美國

一、美國大城市的社會參與機制

（1） 塑造發達的城市應急文化。美國大城市積極運用各種.渠道和機制，進行公共危機應急知識的宣傳和應急能力的教育培訓和演習，把塑造發達的城市應急文化，提高市民和各種社會組織的應急意識和應急能力，作為城市公共危機預警與應急管理建設的一項基礎工程。例如，紐約市危機管理辦公室專門在其網站.上公布了該市平時幾乎所有可能對市民生命和財產安全所造成威脅的突發性事件，包括建筑物的崩塌或爆炸、氧化碳中毒、海岸颶風、傳染性疾病的爆發、地震、炎熱酷暑天氣、嚴寒天氣、龍卷風、雷電、暴風雨、火災、有毒或化學物質泄漏、放射性物質泄漏、公用設施故障、社會秩序動蕩和恐怖襲擊等在內的所有公共危機事態種類，對每一種公共危機事態，均至少有一套或幾套具有針對性的應急預案。美國紐約、華盛頓、洛杉磯等大城市政府通過政府各部門、社區志愿者、學區、紅十字會、計算機網絡等大量的渠道和機制，為市民和工商企業等提供危機應對知識，提供眾多的求生技巧和安全培訓內容，其內容包括市民城市社會生活中所可能遭遇到的所有各種可能的危險及其應對技巧，塑造了發達的城市應急文化。政府還努力和市民建立良好的合作關系，共同應對大大小小的各種公共危機，并且使每個市民都充分認識到，公共危機預防和公共危機應對是城市每個成員的基本責任和義務。

（2）城市社區組織的公共危機治理機制。社區自治組織是城市公共治理系統的末梢。社區自治組織的健全發展，以及它在公共危機預警管理全過程中功能的發揮，直接延伸和擴展著城市政府的公共危機預警能力。社區自治組織在社區的公共危機預警機制建設過程中，都能夠發揮重要的輔助甚至主導作用。美國大城市主要的形式有：①社區危機反應團隊：這是美國一種輔助性的社區救援組織，是關于災難準備、社區互助、救災安全，并以為多數人的最大利益服務為目的的機構，是一種對災難環境的積極而現實的解決方式;②街區守護者：街區守護者負責訓練社區居民，使他們掌握基本的技巧，充當警察局的耳目;③輔助警察：由自愿協助當地治安部門工作的志愿者組成。

（3）志愿者組織的公共危機應急功能。志愿者服務是公民參與社會生活的一種非常重要的方式，是公民社會和公民社會組織的精髓。在紐約市危機管理辦公室的協調之下，設立了市民梯隊行動委員會。市民梯隊行動計劃開展了社區危機反應團隊、醫療預備隊、街區守護者、輔助警察等二十多個志愿者服務項目，其目的是幫助紐約市市民做好準備，一旦危機爆發，就可以迅速動員起來，投入應急救援之中。例如醫療預備隊是一個由醫療衛生和健康服務界的志愿者組成的志愿者隊伍，包括醫生、藥劑師、牙醫、護士、醫師助理、危機醫療技術人員等醫療專業人士。在紐約市爆發危機時，該項目可以保證有一支專業醫療隊伍，能夠迅速被動員起來，協助紐約市.健康與心理衛生局進行危機救助。尤其是當爆發嚴重的公共衛生危機事件時，紐約市就會需要成千.上萬的醫療專業人士，與其他應對人員通力合作，醫療預備隊中的志愿者就可能被安排去做各種不同的工作，指導危機應對工作。

（4）政府和社會組織在公共危機管理中的伙伴合作關系。紐約市危機管理辦公室-直重視開展公私合作應對公共危機，目前正努力通過與工商業界的積極互動，發展出多種具體的公私合作項目，如幫助工商業機構規劃和發展一套有效的危機應對方案;幫助它們建立良好的危機信息交流機制和危機監控系統;鼓勵它們采取一切措施，如購買保險，以最大限度減少危機可能造成的負面影響;在大規模的危機發生后，允許工商業組織進入危機現場，搶救那些對它們的業務開展具有決定性影響的資料和設備;吸納主要的私人工商業組織代表進入危機指揮中心;承諾支持受危機影響的工商業主，通過不懈努力，恢復正常業務運作，實現經濟復蘇等。

二、美國大城市的公共危機應急體系

（1）美國大城市應急機構建設。根據各州的要求，1979年成立了聯邦緊急事務管理署，作為聯邦政府處置緊急事件的最高管理機構。該署負責人由總統親自任命，以立法形式要求各州、縣、市都設有相應機構，形成了縱向垂直協調指揮、橫向相互溝通交流、信息資源和社會資源充分共享、指揮協調高效、組織機構完備的全國范圍的網絡系統。

（2）美國大城市應急指揮系統。美國所有大中城市（如紐約、洛杉磯、芝加哥、巴爾蒂摩、西雅圖等）的緊急事務管理機構都不惜重金建成了實用且各具特色的911應急指揮系統，它具有雙重功能：當遇有重大緊急事件時，它是政府最高領導處置事件的指揮司令部;在日常工作中，通過各種信息的及時收集、反饋和相關數據分析，對政府各部門的工作情況實施監督，找出發生各種緊急事件的規律并實施預警。例如，洛杉磯設有專門門的緊急事務管理局，根據洛杉磯是地震多發區的特點，指揮中心大樓底層采用特殊人造合成橡膠輔助支柱，使大樓可以在任意水平方向移動16英寸而不倒塌從而達到防震目的;大樓內部電力、通訊等都是雙重備份，以保障在突發事件情況下能夠正常運作。指揮中心設在大樓一樓，由洛杉磯緊急事務管理局負責管理。指揮大廳設有最高指揮官席位序言和相關部門首長席位50多個。指揮中心采用先進的電腦技術、通信技術、圖象傳輸技術，隨時準確掌握救援信息和救援力量分布，保持與加州緊急事務管理部門以及聯邦緊急事務管理署的熱線聯系，隨時通過新聞機構發布決策信息。

（3）公共危機預警、應急的權責機制。危機管理需要通過一個危機管理者來具體執行，當某一事件規模很大或影響較廣時，就必須建立一個危機管理小組來協調或控制危機及其產生的影響。但是，采取什么樣的組織結構及組織規模，是大還是小，取決于人們對危機管理的重視程度。在政府機構設置中，即使設立了專門機構，但如果不明確其職責和權限，特別是不賦予它行使權利和職責的合法性手續，整個危機管理設想的實現都會大打折扣。政府從立法角度對相關事務形成制度性設計，既有總體上作為基本法的聯邦應急計劃（FRP） ，也有具體針對國內恐怖主，義的運作綱要（CONPLAV） ，使一切事務有章可循，無需另外特別授權。FRP是27個聯邦政府部門及機構共同簽署的具有法律約束的政府文件，具體分成基礎計劃以及一系列的附件，其目的是為了指導各州政府和地方政府去應對各種重大的自然災害、生產安全事故、公共衛生危機等，如果危機影響到國家安全時，將通過國家安全局采取適當的措施。另外，FRP中還詳細規定了危機應對中的政策和原則、計劃設計的前提、運作綱要、應對和恢復行動、27個重點聯邦政府部門及機構在危機管理中的職責和協同。FRP不僅明確了聯邦緊急事務管理局在危機管理中的首要協調管理部門的地位，而且將聯邦政府機構的資源具體劃分為12個不同的應急支持功能，對應每個功能都指定了一個主要負責機構及若干輔助機構，確定了各機構的具體責任范圍和響應步驟。

參考文獻

[1] 劉志順. 美國公共危機預警體系特征分析及對我國的啟示[D] 湖北省. 華中師范大學.2008.

[2] 朱啟晗. 中美特大型城市政府的公共危機管理模式比較研究--以紐約和上海為例[D] 江蘇省. 蘇州大學.2018.