域外信訪制度之比較研究

劉國斌

洛克說過：“法律的目的是對受法律支配的一切人公正地運用法律，借以保護和救濟無辜者。”[1]然而法律條文也不盡然都是那么的完美，也有其自身的局限，即便是在法治完善的國家，并不是所有的糾紛都適合由法院來解決，由此信訪作為司法制度的配套措施就這樣應用而生。有人說，信訪的產生與發展，很大程度上是取決于當時中國所處的特殊的背景。然而，在其他國家也設置有與人大信訪機構職能差不多的部門。以下是國外比較典型的民愿解決機制。

（一）瑞典監察專員制度

關于議會監察專員的發展。在1809年，瑞典建立議會監察專員制度，當時的立法機關僅僅配制了一位監察專員，專門負責監察法院、獄政及矯正機構的活動，用以維護廣大群眾的權利。隨著行政權力的擴大，監察專員的工作重心逐漸轉變為行政機關的違法亂紀行為。二戰期間，議會增設了軍事監察專員，該監察專員產生了相當大的影響。之后議會依據工作需要又增加了兩個職位，其中有一個首席議會監察專員，與其他三監察專員各司其職，彼此之間的工作不能相互滲透，且其他專員和議會黨派不得干涉，對于有爭議的案件，由首席議會監察專員做最終的判定。[2]

關于議會監察專員的監督對象。依據相關法律的規定，監察專員可以監督權力機關的職務人員或者其他人員。同時，該部法律也對監察專員的監督對象做了相應的限制性規定，由于其受議會的領導，議會的議員、議會的委員會及其職員不受其監督;由于其職權的限制，內閣大臣，司法總長和中央銀行的董事長及副董事長不受其監督;各個監察專員之間地位平等，互相獨立，相互不監督。[3]

關于議會監察專員的任職期限。每一個專員都是直接由議會選任用，每一位專員可以任職四年，若在下一屆被選中，仍然可以連續任職;同樣的，議會若是對任何一名監察專員喪失信任，也可以提前將其撤職，并盡快選舉出新的專員，其余任何機構或者是團體都無權干預。議會不得隨意的更改監察專員的所做的決定，也不得對監察專員的工作施加壓力;但是，議會中的每位監察專員必須對自己的行為負責。

關于議會監察專員的職權。依據瑞典相關法條的規定，議會監察專員的職權主要有：（1）調查權，無論是針對公眾提起的訴愿而行使的被動調查權，還是監察專員在發現問題之后進行的主動調查，走在顯現出此權利的重要性，監察專員可以充分掌握第一手的信息而有利于其做決定;調查的方式可以是瀏覽相關的文件，可以是會見當事人或者相關人員，也可以要求被調查機關的負責人對某些問題作出書面或者口頭的解釋說明。（2）建議權，雖然監察專員沒有權限直接去修改或者取消行政機關所做的決定，但是，若在調查中發現有嚴重不合法的行為，監察專員有權要求相關涉事部門或者相關人員采取補救或者救濟措施。（3）直接起訴權，監察專員在查閱相關文件之后，若是發現涉事的公務人員有違法亂紀的地方，專員可以直接去法院起訴，對此人員予以制裁。這項權力雖不常使用，但是卻對減少違法亂紀和官員腐敗起到很大的效果。

（二）法國的調解專員制度

1972年，由于政府官員的貪污受賄以及不良的行政行為引起了廣大群眾的不滿，議會和政府機關受到了前所未有的輿論壓力，為了緩解輿論壓力，保護公眾的合法權利，總統宣稱需要成立相關方面的專員，專門從事保護公眾權益和監督政府的行為。之后，法國議會以法律的形式對調解專員的地位和權限做了特別的說明。[4]

與瑞典的監察專員制度不同的是，法國的調解專員獨立于議會;專員總統直接下命令任用，其最長任職期限為六年，不得連續任職;且專員在選任之后，不能再繼續從事其原有的工作，僅僅能從事專員一職;在憲法上擁有獨立的法律地位，且專員的權限范圍之大，允許其在執行公務的時候不受其他部門的影響。

調解專員既要做到維護公民的合法權益，又要在一定的范圍內保持著政府公信力度。如果相對人的控告情況屬實，普遍情況下調解專員可以以勸解的等靈活的方式使政府改變其原決定;而對于無理的申訴，能夠讓相對人撤銷此控告。有的人會認為，這樣的制度應該很難真真正正的發揮出其作用，但在法國的司法實踐中，不僅建立了一般的救濟途徑，而且建立了行政專員制度，由于調解專員受理案件是無償的，在一定的程度上在政府和公民之間建立起了信任的紐帶，在政府機關與群眾老百姓之間發揮了緩解閥的作用，很好的監督了行政機關。

（三）德國申訴委員會制度

關于申訴委員會的機構設置方面。1949年德國頒布的憲法中明確規定任何的公民都可以提出申訴、建議，受理申訴的機關為德國議會申訴委員會。申訴委員會設置在各個州的政府內部，受各州的議會領導，對各州的議會負責。其主要的工作是在外代表議會行使職權，對所屬州政府的不公平的執法行為提出控告等，除此之外還須對公民的申訴進行分類處理：對于聯邦立法方面的投訴可以留下自己進行處理，而其他方面的申訴則會被轉交給相關的機關進行辦理;在處理的過程中要對申訴進行實質性的審查。

關于申訴會員會的工作流程：首先，申訴人提出自己的申訴，而且必須提交帶有本人親筆簽名的與申訴相關的書面材料，這是因為在德國申訴委員會不處理匿名的投訴，且提出的申訴內容必須符合法律的規定。其次，委員會對申訴進行實質性審查，若此申訴確定由委員會辦理，則應及時的向申訴人回復案件處理的走向，以及明確的告知申訴的辦理流程;若是申訴由其他相關部門解決，委員會應以書面的方式向申訴人說明情況;之后由申訴委員會依據審查結果，對申訴人的申訴進行分門別類，由此確定解決本次申訴的委員人選，并將申訴相關的案卷資料派發給辦理委員;辦理委員了解相關內容之后，須提出初步的處理建議或者意見，并將其建議或者意見整理成文件，交由全部的委員進行二次表決，若其意見并未得到二次討論的認可，應重新進行相應的調查，再次提交進行表決。至于案件的最終辦理結果，應由議會做最終的結案決定，并由申訴委員會以議會的名義將最終的決定告知申訴人。公民的申訴辦理完之后，委員會應對申訴案卷材料做統一的歸檔處理，相關辦案人員遵循保密原則，對案卷材料予以保密。

信訪是公民參與政治、行使民主權利的重要保障，是公民實現救濟的重要渠道。隨著我國社會變革的不斷深化，由于信訪而引起的各種社會矛盾現象日趨激化，而伴隨著這些矛盾，無疑透露出信訪機構本身存在的弊端，面對廣大信訪群眾的期待，對于信訪機構的變革能否給予一定的創新？能否在革新的潮流中保留下來？因此進一步研究信訪制度是必要的，也是有意義的。

參考文獻：

[1] 約翰·洛克.政府論·下篇[M].北京：北京大學出版社，2014：15-16.

[2] 葉建勛.瑞典監察專員制度評析[J].清華法治論衡，2002（00）：518-520.

[3] 賀然.信訪制度與監察專員比較研究[J].學術探索，2012（02）：17-19.

[4]張莉.法國行政訴訟政府專員制度改革述評[J].國家檢察官學院學報，2011（04）：154-155.