適應(yīng)氣候變化評價指標體系構(gòu)建與應(yīng)用

楊秀 付琳 張東雨

摘要：中國是全球受氣候變化影響最嚴重的地區(qū)之一。中國政府一向高度重視適應(yīng)氣候變化問題，結(jié)合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃采取了一系列適應(yīng)氣候變化的舉措，取得了積極成效。基于國內(nèi)外相關(guān)理論、實踐和中國適應(yīng)氣候變化的需求與戰(zhàn)略安排，構(gòu)建國家適應(yīng)氣候變化評價指標體系，包含氣候變化影響類指標、工作進展指標和成效指標等，對2010年以來中國適應(yīng)氣候變化工作的進展進行了初步評估。結(jié)果表明：2010年以來，氣候變化對中國的影響呈下降趨勢，中國在適應(yīng)理念、監(jiān)測預(yù)警、防災(zāi)減災(zāi)、公眾健康等方面的工作持續(xù)推進，農(nóng)業(yè)、林業(yè)及其他生態(tài)系統(tǒng)、水資源、基礎(chǔ)設(shè)施等適應(yīng)氣候變化主要領(lǐng)域的能力顯著提升。

關(guān)鍵詞：適應(yīng)氣候變化;指標體系;氣候變化風(fēng)險;軟措施;硬措施;基礎(chǔ)設(shè)施

中圖分類號：x8 文獻標識碼：A 文章分類號：1674-7089（2020）02-0083-16

作者簡介：楊秀，博士，國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心政策法規(guī)部副主任、研究員：付琳，碩士，國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心政策法規(guī)部助理研究員;張東雨，碩士，國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心政策法規(guī)部研究助理。

一、背景與綜述

中國是全球受氣候變化影響最嚴重的地區(qū)之一。中國實施減緩與適應(yīng)并重的應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略，高度重視適應(yīng)氣候變化工作。構(gòu)建評價指標體系，及時跟蹤與評估適應(yīng)工作的進展，是推動適應(yīng)氣候變化工作的有效途徑。我國已經(jīng)出臺了一些與適應(yīng)氣候變化有關(guān)的指標體系，為適應(yīng)工作的開展提供了初步依據(jù)。2013年5月，國家發(fā)展改革委、國家統(tǒng)計局發(fā)布《關(guān)于加強應(yīng)對氣候變化統(tǒng)計工作的意見的通知》，適應(yīng)氣候變化相關(guān)的統(tǒng)計，包含氣候變化及影響類指標6項，適應(yīng)氣候變化類指標6項，適應(yīng)氣候變化相關(guān)的資金投入指標6項。2013年11月印發(fā)的《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》（下文簡稱《戰(zhàn)略》）發(fā)布了農(nóng)業(yè)、水資源、森林和其他生態(tài)系統(tǒng)等領(lǐng)域的15項適應(yīng)指標。有關(guān)部門的專項指標體系也涉及部分適應(yīng)指標。例如，《海綿城市建設(shè)績效評價與考核指標體系》中包含水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全、制度建設(shè)及執(zhí)行情況、顯示度等6個方面的18項海綿城市建設(shè)和評價指標。《林業(yè)適應(yīng)氣候變化行動方案（2016-2020年）》提到了優(yōu)良遺傳基因保護利用、科學(xué)綠化造林、近自然經(jīng)營理念、林業(yè)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警、自然保護區(qū)建設(shè)管理等5個方面共8項林業(yè)適應(yīng)氣候變化指標。《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃》從社會經(jīng)濟、監(jiān)測預(yù)警預(yù)報體系、防災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)、宣傳教育及國際合作5個方面，提出了8項防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃性指標。

一些研究報告和文獻構(gòu)建指標體系，對適應(yīng)氣候變化的能力或政策進行了評估。防護設(shè)施的設(shè)置、基礎(chǔ)設(shè)施的重新配置等可視為硬性措施，包括生命線工程、監(jiān)測預(yù)警設(shè)施等;軟性措施則著眼于未來，預(yù)先改變生產(chǎn)和生活的具體方式，包括社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、減貧等。Chen等、Tapia等、Pandey等關(guān)注適應(yīng)氣候變化的不同主體和領(lǐng)域，利用自然資本、工程資本、金融資本、人力資本、社會資本、管理體制、社會經(jīng)濟條件、建筑環(huán)境、自然資本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)等因素構(gòu)建評價指標體系。景秀俊等、太平洋島嶼應(yīng)用地球科學(xué)委員會和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署分別基于敏感性、適應(yīng)能力、暴露度等維度構(gòu)建評價指標體系。目前，多數(shù)指標體系將適應(yīng)氣候變化的重點領(lǐng)域作為設(shè)定評價框架的依據(jù)（表1）。

然而，國家和各部門適應(yīng)氣候變化的相關(guān)指標體系涉及的指標數(shù)量有限，且多側(cè)重于氣候變化及影響、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水資源等領(lǐng)域，不僅缺乏基礎(chǔ)設(shè)施、公眾健康、監(jiān)測預(yù)警、防災(zāi)減災(zāi)、適應(yīng)氣候變化理念等領(lǐng)域的評價指標，也缺少評價工作進展情況的指標，無法全面評估國家適應(yīng)氣候變化的現(xiàn)狀和工作進展。在已有研究中，定量指標數(shù)量偏少，多數(shù)指標無法用量化數(shù)據(jù)來表征，部分指標無法從公開途徑獲得數(shù)據(jù)，且數(shù)據(jù)的質(zhì)量與連貫性無法保證，導(dǎo)致指標體系的評價結(jié)果不完整，不同年份的評價結(jié)果無法比較，區(qū)域間的評價結(jié)果也無法比較。此外，多數(shù)指標體系不足以全面、完整地評價國家適應(yīng)氣候變化能力的提高程度和工作的推進情況，各部門的指標體系不能協(xié)調(diào)銜接：現(xiàn)有的研究報告和文獻缺乏針對中國適應(yīng)氣候變化的工作需要和實際進展的分類指標。為了全面了解氣候變化對中國的潛在威脅和實際影響，及時準確地反映國家適應(yīng)氣候變化工作的進展，以量化跟蹤評估的方式科學(xué)地推動適應(yīng)工作不斷前進，亟需建立國家適應(yīng)氣候變化指標體系。

二、構(gòu)建國家適應(yīng)氣候變化指標體系的思路

（一）構(gòu)建原則

國家適應(yīng)氣候變化評價指標體系應(yīng)充分體現(xiàn)社會經(jīng)濟的發(fā)展水平，重視與居民生活密切相關(guān)的領(lǐng)域，將提高社會適應(yīng)能力作為重要的標準，而且確保構(gòu)建的指標體系是可統(tǒng)計、可考核、可監(jiān)測與可評估的。具體而言，構(gòu)建國家適應(yīng)氣候變化評價指標體系應(yīng)考慮以下基本原則。

第一，部門協(xié)同。適應(yīng)氣候變化的工作涉及多個部門，設(shè)置指標體系時應(yīng)重視與國家現(xiàn)有政策制度和部門工作的銜接。

第二，動態(tài)調(diào)整。基于我國社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀推進適應(yīng)氣候變化工作，根據(jù)相關(guān)國家戰(zhàn)略和新的發(fā)展趨勢與要求，及時調(diào)整適應(yīng)策略和適應(yīng)措施。

第三，定量評估為主。為了科學(xué)、客觀地反映國家適應(yīng)氣候變化工作的進展，兼顧評價指標的數(shù)據(jù)可比性和可得性，應(yīng)側(cè)重于易統(tǒng)計、數(shù)據(jù)質(zhì)量好、可比性較強的指標。

第四，具有指導(dǎo)意義。國家適應(yīng)氣候變化評價指標體系既要能夠有效評估相關(guān)工作的進展和成效，也應(yīng)該是規(guī)范和引導(dǎo)相關(guān)工作的重要標桿，因此，指標應(yīng)對國家適應(yīng)氣候變化工作具有指導(dǎo)意義。

（二）目的與作用

適應(yīng)氣候變化一般遵循評估風(fēng)險、確立目標、開展行動、評估效果的決策流程（圖1）。例如，2003年，英國的UKCIP項目提出了完整的應(yīng)對氣候變化的決策框架，主要包括識別氣候變化影響的重點問題并確定目標、建立決策標準、評估風(fēng)險、確定適應(yīng)措施、評估適應(yīng)措施、決策、實施決策、跟蹤監(jiān)測等8個步驟。2014年，IPCC第五次評估第二工作組的報告指出，全面評估潛在的影響是評價各種替代風(fēng)險管理行動的效益和決定取舍的核心。可以通過具備多重反饋的迭代風(fēng)險管理過程開展氣候變化適應(yīng)工作，其核心過程包括：第一，規(guī)劃范圍，包括識別風(fēng)險和目標、確定標準;第二，分析，包括確定方案、評估風(fēng)險、決定取舍;第三，實施，包括評估與學(xué)習(xí)、決策和監(jiān)控。綜上，評價指標體系應(yīng)當既能對適應(yīng)氣候變化的工作開展整體評價并提供科學(xué)指導(dǎo)，也能評估氣候變化的風(fēng)險與適應(yīng)行動的效果，評價適應(yīng)目標的合理性與適應(yīng)行動的有效性。

評價指標體系在適應(yīng)決策過程中應(yīng)當發(fā)揮以下作用。

第一，在氣候變化風(fēng)險評估環(huán)節(jié)，基于已開展的評估工作，設(shè)置指標以描述氣候變化對我國的風(fēng)險和影響。明確氣候變化的影響，進行風(fēng)險評估是制定適應(yīng)決策的先決條件。中國對氣候變化的敏感性高，是受氣候變化影響最嚴重的國家之一。根據(jù)中國《第三次氣候變化國家評估報告》，農(nóng)業(yè)、森林和其他生態(tài)系統(tǒng)、水資源、基礎(chǔ)設(shè)施、公眾健康等方面都是受氣候變化影響較為嚴重的領(lǐng)域。因此，評價指標體系應(yīng)當能夠較為系統(tǒng)、全面地反映氣候變化對重點領(lǐng)域的影響以及這些影響的變化趨勢，定量描述一段時期內(nèi)我國面臨的氣候變化風(fēng)險。

第二，在確立適應(yīng)目標環(huán)節(jié)，緊扣國家相關(guān)政策目標，衡量適應(yīng)目標的準確性。制定適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略、規(guī)劃或行動方案指標可以用來衡量適應(yīng)目標的準確性。在政策方面，《戰(zhàn)略》提出了“適應(yīng)能力顯著增強、重點任務(wù)全面落實、適應(yīng)區(qū)域格局基本形成”的主要目標，《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014-2020年）》（下文簡稱《規(guī)劃》）則提出了“適應(yīng)氣候變化能力大幅提升”的主要目標。在新形勢下，我國適應(yīng)氣候變化工作面臨新要求，例如，黨的十九大報告明確將氣候變化列為非傳統(tǒng)安全威脅，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)保大會上強調(diào)，要加快構(gòu)建生態(tài)文明體系，包括以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風(fēng)險有效防控為重點的生態(tài)安全體系，提出了“堅持山水林田湖草是一個生命共同體”的工作方針和“不斷提高人民群眾獲得感、幸福感、安全感”的奮斗目標。因此，評價指標體系必須能夠檢驗適應(yīng)工作的目標是否與《戰(zhàn)略》《規(guī)劃》一致，是否反映出習(xí)近平總書記“生命共同體”的方針和“獲得感、幸福感、安全感”的戰(zhàn)略目標。

第三，在開展適應(yīng)行動環(huán)節(jié)，緊扣國家重點適應(yīng)任務(wù)，設(shè)置工作進展指標以評估適應(yīng)行動的具體進展情況。綜合來看，《戰(zhàn)略》和《規(guī)劃》規(guī)定的重點領(lǐng)域包括基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、水資源、海洋與海岸帶、森林和其他生態(tài)系統(tǒng)、公眾健康、防災(zāi)減災(zāi)、風(fēng)險評估、監(jiān)測預(yù)警、能力建設(shè)等。評價指標體系應(yīng)當能夠反映上述重點領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化能力的變化，特別是能夠判斷已開展的適應(yīng)行動是否符合《戰(zhàn)略》或《規(guī)劃》的政策目標。

第四，在適應(yīng)效果評估環(huán)節(jié)，綜合考慮國家適應(yīng)氣候變化的重大目標、重點任務(wù)，設(shè)置效果指標以評估適應(yīng)工作的成效。部分發(fā)達國家基于已有政策或行動計劃，構(gòu)建了評價指標體系，定期評估國家適應(yīng)氣候變化工作的進展。例如，英國于2012年啟動了五年一次的氣候變化風(fēng)險評估，德國和法國建立了科學(xué)的監(jiān)測與評估體系。其中，德國的監(jiān)測框架（Monitoring Framework）基于《德國適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》（DAS）提出了15項行動和跨部門優(yōu)先適應(yīng)領(lǐng)域，制定了相應(yīng)的影響與響應(yīng)指標;法國的監(jiān)測與評估框架基于國家適應(yīng)計劃提出了19個領(lǐng)域的既定目標和跨部門活動（Cross-sectoral Theme Outlined），提出了分領(lǐng)域的適應(yīng)措施與行動。可見，國家適應(yīng)氣候變化評價指標體系必須基于《戰(zhàn)略》和《規(guī)劃》提出的重點適應(yīng)領(lǐng)域和任務(wù)，開展定期評估，從而真實反映適應(yīng)氣候變化工作的進展和效果。

（三）與當前適應(yīng)氣候變化統(tǒng)計指標體系的銜接

基于2013年國家統(tǒng)計局發(fā)布的《應(yīng)對氣候變化統(tǒng)計指標體系》，構(gòu)建國家適應(yīng)氣候變化評價指標體系，側(cè)重于評價氣候變化的影響和適應(yīng)氣候變化工作的進展。與《應(yīng)對氣候變化統(tǒng)計指標體系》相比，本評價體系擬體現(xiàn)三方面的變化。第一，氣候變化及影響類指標更加聚焦，去除了部分氣象水文類非風(fēng)險指標，新增受災(zāi)人口占比、災(zāi)害對重要基礎(chǔ)設(shè)施的損害、開展基礎(chǔ)研究情況等3個指標。第二，新增軟措施類指標，包括適應(yīng)理念、監(jiān)測預(yù)警、防災(zāi)減災(zāi)、公眾健康等4個一級指標，11個二級指標，強化對各重點領(lǐng)域適應(yīng)工作的指導(dǎo)和評估。第三，在硬措施類指標中新增了基礎(chǔ)設(shè)施類指標，在林業(yè)及生態(tài)系統(tǒng)、水資源、基礎(chǔ)設(shè)施等3個一級指標中新增了16個二級指標，力爭全面反映城鄉(xiāng)重點領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化工作的水平與最新進展。

（四）構(gòu)建評價指標體系

為了更加客觀地對國家適應(yīng)氣候變化工作的進展進行綜合統(tǒng)計、考核、監(jiān)測和評價，本研究構(gòu)建了國家適應(yīng)氣候變化指標體系，包含9個一級指標：A1氣候變化影響類指標，A2適應(yīng)理念類指標，A3監(jiān)測預(yù)警預(yù)報類指標，A4防災(zāi)減災(zāi)類指標，A5公眾健康類指標，A6農(nóng)業(yè)類指標，A7林業(yè)及生態(tài)系統(tǒng)類指標，A8水資源類指標，A9基礎(chǔ)設(shè)施類指標。其中，A1至A5屬于軟措施類指標，旨在反映國家適應(yīng)氣候變化政策制度體系是否完善，適應(yīng)工作是否得到足夠的支撐;A6至A9屬于硬措施類指標，旨在反映當前我國農(nóng)、林、水資源、基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域的適應(yīng)能力，并通過時間序列反映《戰(zhàn)略》和《規(guī)劃》等相關(guān)政策的實施情況。

綜合考慮指標內(nèi)涵、數(shù)據(jù)質(zhì)量和可得性，最終選取了36個二級指標，構(gòu)成評價體系。如表2所示。

三、國家適應(yīng)氣候變化工作進展評價及分析

根據(jù)表2的國家適應(yīng)氣候變化指標體系，采集2010-2018年的相關(guān)數(shù)據(jù)。分析二級指標的變化趨勢，得到一級指標的變化情況，以此反映我國適應(yīng)氣候變化工作的進展。

（一）氣候變化影響類指標的評估結(jié)果

總體來說，中國氣候變化影響類指標一直在波動變化，氣候變化的風(fēng)險和影響呈下降趨勢，說明由氣候變化引起的災(zāi)害對中國經(jīng)濟社會的影響逐步降低，中國適應(yīng)氣候變化的總體能力逐漸提高。

在風(fēng)險評估方面，農(nóng)作物受災(zāi)面積、氣象災(zāi)害引發(fā)的直接經(jīng)濟損失占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例、受災(zāi)人口占總?cè)丝诘谋壤汲尸F(xiàn)總體下降趨勢，如圖2、圖3、圖4所示。

2010-2018年，中國農(nóng)作物受災(zāi)面積年均下降7.07%，氣象災(zāi)害引發(fā)的直接經(jīng)濟損失占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例年均下降16.9%，受災(zāi)人口占總?cè)丝诘谋壤昃陆?3.7%。因為災(zāi)害對重要基礎(chǔ)設(shè)施的損害的數(shù)據(jù)不可得，所以未對此項指標進行評價。

（二）軟措施類指標的評估結(jié)果

總體來說，我國在適應(yīng)理念、監(jiān)測預(yù)警、防災(zāi)減災(zāi)、公眾健康等四個領(lǐng)域的工作均有所推進，國家適應(yīng)氣候變化的頂層設(shè)計逐步完善，防災(zāi)減災(zāi)宣傳持續(xù)開展，適應(yīng)理念有所增強，各類氣候變化監(jiān)測預(yù)警預(yù)報機制逐步完善，自然災(zāi)害預(yù)警信息公眾覆蓋率有所提升，防災(zāi)減災(zāi)救助體系逐步完善，整體防災(zāi)減災(zāi)能力增強，有效應(yīng)對氣候變化對公眾健康的風(fēng)險的能力穩(wěn)步提高。但是，災(zāi)害造成的人員傷亡情況沒有明顯好轉(zhuǎn)。

1.適應(yīng)理念

總體來說，中國正逐步構(gòu)建起適應(yīng)氣候變化的綜合與專項規(guī)劃（行動方案）體系，出臺了《戰(zhàn)略》和《規(guī)劃》等綱領(lǐng)性文件，圍繞氣候變化風(fēng)險開展了一系列研究、監(jiān)測與評估，不僅包括頂層設(shè)計，也包括技術(shù)研發(fā)與支撐工作。在氣候變化領(lǐng)域，科研經(jīng)費和資金投入不斷增加，防災(zāi)減災(zāi)宣傳活動持續(xù)開展。

在適應(yīng)目標方面，2010年以來，中國逐步構(gòu)建起適應(yīng)氣候變化的綜合與專項規(guī)劃（行動方案）體系，《戰(zhàn)略》和《規(guī)劃》成為統(tǒng)領(lǐng)適應(yīng)氣候變化工作的綱領(lǐng)性文件。總體來說，在《戰(zhàn)略》和《規(guī)劃》的部署下，各主要領(lǐng)域的適應(yīng)氣候變化規(guī)劃體系初步建立，個別領(lǐng)域已經(jīng)印發(fā)了應(yīng)對氣候變化的專項規(guī)劃。分領(lǐng)域來看，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水資源、海洋、防災(zāi)減災(zāi)等仍是我國適應(yīng)氣候變化工作的重點關(guān)注領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域適應(yīng)工作的重點逐步從發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向資源生態(tài)保護和減災(zāi)保收等。針對“山水林田湖草”的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)和災(zāi)害風(fēng)險防控工作，我國發(fā)布了一系列規(guī)劃和行動方案，并發(fā)布了針對林業(yè)領(lǐng)域的適應(yīng)氣候變化特別行動方案。水資源領(lǐng)域的工作重點從水利發(fā)展、水安全與利用逐步轉(zhuǎn)向節(jié)水行動規(guī)劃、水源保護和黑臭水體治理。在海洋領(lǐng)域，工作重點以海洋經(jīng)濟發(fā)展、監(jiān)測與評估、科技發(fā)展為主，發(fā)布了海洋領(lǐng)域應(yīng)對氣候變化的中長期發(fā)展規(guī)劃。在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域，工作重點以應(yīng)急救災(zāi)、災(zāi)害統(tǒng)計與防御為主，已發(fā)布綜合防災(zāi)減災(zāi)和氣象災(zāi)害防御規(guī)劃。

在適應(yīng)行動方面，我國相當重視應(yīng)對氣候變化工作，科研經(jīng)費和資金投入持續(xù)增加。“十五”期間，科技部在氣候變化領(lǐng)域的投入超過25億元。“十一五”期間，國家科技計劃中安排用于節(jié)能減排和應(yīng)對氣候變化的投入超過100億元。“十一五”期間，我國啟動中國應(yīng)對氣候變化科技專項行動，總投入經(jīng)費約1.1億元：適應(yīng)氣候變化的資金投入約為3.9萬億元，年均投入0.78萬億元;2010-2014年，國家財政為了支持減緩和適應(yīng)氣候變化的相關(guān)行動，支出資金8210.69億元。

2.監(jiān)測預(yù)警預(yù)報

在適應(yīng)行動方面，2010年以來，中國逐步完善江河洪水、干旱和暴雨、森林火險、海洋觀測等監(jiān)測站網(wǎng)，初步建立了全國旱情監(jiān)測系統(tǒng)，健全各級防汛抗旱工作責(zé)任制。各類自然災(zāi)害的監(jiān)測預(yù)警機制逐步完善，持續(xù)發(fā)布各類重大災(zāi)害警示信息，主動公開重大自然災(zāi)害應(yīng)對信息。我國已開展城市兒童高溫?zé)崂私】碉L(fēng)險預(yù)測預(yù)警服務(wù)試點，面向沿海重點保障目標的精細化預(yù)報試點，公共場所健康危害因素監(jiān)測試點，生態(tài)系統(tǒng)對氣候變化響應(yīng)監(jiān)測試點等一系列試點工作。

在效果評估方面，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強氣象災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警及信息發(fā)布工作的意見》，提出到2015年力爭實現(xiàn)氣象災(zāi)害預(yù)警信息公眾覆蓋率達到90%以上的目標。截至目前，該目標尚未實現(xiàn)。但是，這項指標已從2016年的85.0%提高到2019年的87.3%，有了明顯進展。

3.防災(zāi)減災(zāi)

在適應(yīng)行動方面，2017年，民政部等九部門發(fā)布《關(guān)于加強自然災(zāi)害救助物資儲備體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》。該意見指出，加強物資儲備體系建設(shè)是自然災(zāi)害應(yīng)急救助體系建設(shè)的重要組成部分，未來應(yīng)大力提升我國救災(zāi)物資儲備能力和管理水平，形成中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級救災(zāi)物資儲備體系。同時，全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建數(shù)量快速增長，如圖5所示，說明綜合減災(zāi)工作正在深入社區(qū)。

在效果評估方面，救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)是降低風(fēng)險的重要途徑。近年來，我國啟動國家救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)次數(shù)不斷下降，如圖6所示。

4.公眾健康

氣候變化有可能引發(fā)公共衛(wèi)生問題，對居民健康乃至生命安全造成嚴重威脅。適應(yīng)氣候變化，及時采取積極的預(yù)防措施，降低氣候變化對健康的危害是重要而緊迫的任務(wù)。

2010-2018年，中國每千人擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量、基礎(chǔ)醫(yī)療保險覆蓋率不斷提高，人均醫(yī)療救助水平在2014年之后穩(wěn)步上升，見圖7、圖8和圖9。我國在提升公眾健康保障能力方面開展了大量工作，取得了一定進展。雖然我國自然災(zāi)害造成的人員傷亡數(shù)量在近五年出現(xiàn)了下降，但總體未出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)，見圖10。

（三）硬措施類指標的評估結(jié)果

關(guān)于硬措施類的指標，由于個別指標數(shù)據(jù)缺失，只統(tǒng)計了2010-2018年部分年份的數(shù)據(jù)。總體來說，我國農(nóng)業(yè)、林業(yè)及生態(tài)系統(tǒng)、水資源、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化的能力和水平有所提升。其中，農(nóng)業(yè)適應(yīng)氣候變化能力不斷增強，沙化土地面積穩(wěn)步下降，造林面積穩(wěn)步提升，林業(yè)及生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量逐年向好，水資源領(lǐng)域的適應(yīng)氣候變化能力在供水、水質(zhì)等方面均有所提升，基礎(chǔ)設(shè)施的適應(yīng)氣候變化工作進展顯著。

1.農(nóng)業(yè)

農(nóng)業(yè)受氣候變化的直接影響，趨勢性的氣候變化和災(zāi)害通過改變水分和熱量條件將對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展布局、農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)作物品種和品質(zhì)造成重大影響。提高農(nóng)業(yè)適應(yīng)氣候變化的能力已成為我國的一項緊迫任務(wù)。

在適應(yīng)行動方面，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域各項評價指標基本呈逐年上升的趨勢，如圖11、12所示。

圖11顯示，2010-2018年，中國節(jié)水灌溉面積年均增長4.1%。圖12顯示，2010-2016年，中國保護性耕作面積的年均增長率為23.0%。這說明，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的適應(yīng)行動取得了一定進展，節(jié)約用水能力提升，灌溉面積擴大，有助于提高土壤的水分利用率，減少土壤侵蝕，提高或保持土壤肥力，進而推動糧食增產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化的能力。

在效果評估方面，2010-2017年，中國農(nóng)田灌溉用水有效利用系數(shù)保持了較好的增長態(tài)勢，如圖13所示。2010-2017年，中國農(nóng)田灌溉用水有效利用系數(shù)的年均增長率為1.5%，說明在農(nóng)作物種植方面，應(yīng)對氣候變化的能力有所提升。

2.林業(yè)及生態(tài)系統(tǒng)

林業(yè)是受氣候變化影響最直接、最脆弱的領(lǐng)域，氣候變化將導(dǎo)致物種數(shù)量銳減、森林面積縮小、荒漠化加劇等現(xiàn)象，這些都是破壞性較強且較為急迫的問題。

在適應(yīng)行動方面，重點開展的工作包括監(jiān)測評估和重點工程建設(shè)，森林生態(tài)系統(tǒng)的保護和經(jīng)營管理，草原、濕地保護治理工程及生物多樣性保護工程，荒漠化、石漠化治理以及退化土地恢復(fù)工作等。2016年7月，國家林業(yè)局辦公室印發(fā)了《林業(yè)適應(yīng)氣候變化行動方案（2016-2020年）》。2010-2017年，我國沙化土地治理面積每年都有所增加，說明沙化治理工程效果明顯。退耕還林工程完成造林面積不斷增加，說明林業(yè)適應(yīng)氣候變化工作取得了明顯進展。具體如圖14、15所示。

在效果評估方面，2010-2018年，我國林業(yè)有害生物防治率整體上升，如圖16所示。

圖14、15、16顯示，我國林業(yè)及生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量逐年向好，林業(yè)及生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)能力有所提升。

3.水資源

在適應(yīng)行動方面，我國在水資源管理領(lǐng)域?qū)嵤┑闹攸c措施包括開展水資源保護和水土流失治理工程，實施蓄水、引水、灌溉等工程，合理開發(fā)和調(diào)配水資源，加強防洪抗旱基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和監(jiān)測預(yù)警，將氣候變化納入水資源評價和規(guī)劃范疇等。如圖17、18、19所示。

根據(jù)圖17、18、19，我國水資源工程建設(shè)投入、大江大河防洪工程建設(shè)投入和新增水土流失治理面積的年均增速分別為16.7%、17.2%和15.4%。其中，水資源工程建設(shè)投入和大江大河防洪工程建設(shè)投入的增速顯著高于同期的GDP增速，說明我國在適應(yīng)氣候變化能力建設(shè)方面的投入力度不斷加大。在效果評估方面，我國水環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)達標率逐年上升，如圖20所示。

由圖20可見，2010-2017年，我國水環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)達標率的年均增速為3.6%，說明我國水環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)穩(wěn)步提升。2019年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于推進農(nóng)村黑臭水體治理工作的指導(dǎo)意見》。盡管目前暫無農(nóng)村地區(qū)黑臭水體治理的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但是該文件的發(fā)布標志著我國農(nóng)村地區(qū)黑臭水體治理工作正式啟動，未來我國將開展黑臭水體治理試點示范縣的遴選，因此，將該指標作為農(nóng)村地區(qū)黑臭水體治理成效的評價依據(jù)。

4.基礎(chǔ)設(shè)施

在適應(yīng)行動方面，我國在提升城鄉(xiāng)居民居住條件，完善城市能源供應(yīng)系統(tǒng)和交通系統(tǒng)，強化市政基礎(chǔ)設(shè)施等方面開展了大量工作。其中，各類城鎮(zhèn)保障性安居工程基本建成數(shù)量呈波動上升趨勢，2016年起，我國將農(nóng)村地區(qū)建檔立卡貧困戶危房改造數(shù)量納入統(tǒng)計范疇。2016-2018年，危房改造數(shù)量每年都超過150萬戶，城鄉(xiāng)居民居住用房條件穩(wěn)步改善。2010-2018年，我國交通基礎(chǔ)設(shè)施改善投入年均增速約為9.74%，交通基礎(chǔ)設(shè)施運維投入穩(wěn)定提高。2000-2010年，電力設(shè)備安裝、運行、檢修及供電人員增長了3萬人，電力供應(yīng)能力得到保障。城市市政公用設(shè)施建設(shè)維護費用從2013年的6983億元上升到2016年的9190億元，公用設(shè)施的建設(shè)維護工作得到保障。具體如圖21、22、23、24所示。

在效果評估方面，中國公共汽車、電車運營線路網(wǎng)長度的年均增長率為8.4%，從2010年的48.88萬千米增長到2017年的79.14萬千米，交通運輸系統(tǒng)運行效率進一步提高。城市建成區(qū)綠化覆蓋率以年均0.9%的速度增長，生態(tài)系統(tǒng)的彈性提高，自然災(zāi)害風(fēng)險降低。城市建成區(qū)供水管道密度、排水管道密度均穩(wěn)步提升，城市供排水系統(tǒng)逐步完善，城市燃氣普及率逐年升高。詳見圖25、26、27、28。

四、評估結(jié)果與政策建議

第一，建立國家適應(yīng)氣候變化評價指標體系。該評價體系包括9項一級指標、36項二級指標，極大地豐富了適應(yīng)氣候變化評價體系的內(nèi)涵，提高了量化水平。其中，A1氣候變化影響類指標反映中國受氣候變化影響的程度，通過比較多年的數(shù)據(jù)，可以識別出相關(guān)政策或措施實施后，農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟、社會民生、基礎(chǔ)設(shè)施等應(yīng)對氣候變化能力的改變程度。A2適應(yīng)理念類指標、A3監(jiān)測預(yù)警預(yù)報類指標、A4防災(zāi)減災(zāi)類指標、A5公眾健康類指標屬于軟措施，分別從氣候變化的頂層設(shè)計與公眾意識、氣候變化預(yù)報預(yù)警信息的全面性與覆蓋率、防災(zāi)減災(zāi)能力、公眾健康保障能力等方面衡量國家適應(yīng)氣候變化的政策制度體系是否完善，適應(yīng)氣候變化工作是否得到足夠的支持。A6農(nóng)業(yè)領(lǐng)域指標、A2林業(yè)及生態(tài)系統(tǒng)領(lǐng)域指標、A2水資源領(lǐng)域指標、A9基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域指標屬于硬措施，反映了國家適應(yīng)氣候變化重點領(lǐng)域的行動以及部分適應(yīng)行動的效果，通過比較時間序列可以反映相關(guān)政策的成效。

第二，對國家適應(yīng)氣候變化的現(xiàn)狀和政策實施效果進行初步評估。結(jié)果表明，2010年以來，氣候變化對我國的影響呈下降趨勢，主要領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化能力顯著提升，適應(yīng)理念、監(jiān)測預(yù)警、防災(zāi)減災(zāi)、公眾健康等方面的工作持續(xù)推進。我國圍繞氣候變化風(fēng)險評估開展了一系列工作，包括頂層設(shè)計、資金投入、公眾意識培育、監(jiān)測與評估、防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)、公眾健康保障服務(wù)等，逐步構(gòu)建起適應(yīng)氣候變化的綜合與專項規(guī)劃（行動方案）體系，完善各類監(jiān)測網(wǎng)站和監(jiān)測系統(tǒng)，持續(xù)、主動公開災(zāi)害警示信息和應(yīng)對信息。目前，防災(zāi)減災(zāi)救助體系逐步完善，防災(zāi)減災(zāi)能力顯著提高，防洪工程建設(shè)投入持續(xù)增長，防洪標準持續(xù)提高，防災(zāi)減災(zāi)宣傳持續(xù)開展。

第三，基于評價體系和評估結(jié)果，對進一步推動適應(yīng)氣候變化工作的建議。首先，研究制定評價體系，深化指標體系的實證應(yīng)用。為綜合評估適應(yīng)工作的總體成效，需要對評價指標進行權(quán)重賦值，經(jīng)標準化處理后再測算指標。其次，完善適應(yīng)氣候變化的數(shù)據(jù)統(tǒng)計體系建設(shè)，加強適應(yīng)氣候變化的信息公開。研究發(fā)現(xiàn)，一些與適應(yīng)工作具有強相關(guān)性的指標（如災(zāi)害對重要基礎(chǔ)設(shè)施的損害）缺少統(tǒng)計數(shù)據(jù)，一些指標（如市政公用設(shè)施建設(shè)維護與管理）與適應(yīng)氣候變化工作的相關(guān)性不高，另外，還有部分指標出現(xiàn)了統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺失現(xiàn)象。為了直觀、真實地反映國家適應(yīng)氣候變化工作的進展，檢驗國家適應(yīng)氣候變化措施的合理性和有效性，適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的數(shù)據(jù)統(tǒng)計和信息公開工作需要進一步加強。建議完善《國家應(yīng)對氣候變化統(tǒng)計指標體系》，增加適應(yīng)氣候變化工作的權(quán)重，提高該指標體系的科學(xué)性。

（責(zé)任編輯：沈丹）