我國非政府組織發展現狀

郁琰

摘要：20世紀80年代之后，非政府組織在全球得到飛速發展，已經成為現代社會中一支非常重要的組織力量。我國的非政府組織從改革開放之后也逐漸發展起來，在推動和諧社會的建設和促進社會穩定方面都發揮了獨特的作用。隨著我國經濟社會的進一步發展尤其是市場經濟體制的逐步建立和政治體制改革的進行，非政府組織在我國經濟社會中扮演著越來越重要的角色。盡管我國非政府組織在發展上取得了一定的成績，但是其發展的規模和發揮的作用還遠遠不夠。我國非政府組織的發展收到了一定的限制，出現了失靈現象，制約我國非政府組織發展的因素主要包括法制環境、管理體制和社會監督三個方面。

關鍵詞：非政府組織;政府;困境;對策

非政府組織是西方社會市場失靈、政府失靈之后尋找到的稱之為“第三種機制”的資源配置方式。通俗來講，非政府組織是除政府和企業以外的，由個人或者是團體形成的，在管理上具有自主性，同時為非營利性質的，為了維護社會和諧發展以及個人互益而成立的組織。其具有的主要特征如下：一是具有非政府性，非政府組織不屬于政府的管轄范圍之內，具有獨立性，同時也可以與政府寫通知里社會，與政府處于平等地位;二是具有非營利性質，非政府組織的產生不是以盈利為目的的，其核心是“服務”。三是具有志愿性，非政府組織的參加或者退出都是由成員自己決定的，組織不具有強制性。

習總書記指出，要激發社會組織活力，正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。由此我們不難看出我國正在著手從多方面推動社會組織進一步發展，基于此情形，對非政府組織展開研究是十分有必要的。當今社會正在飛速發展，作為社會組織重要組成部分的非政府組織，在推動和諧社會的建設和促進社會穩定方面都發揮了獨特的作用。但是不可否認，非政府組織的發展仍存在著許多問題，只有解決這些問題，非政府組織與社會的關系才會更加緊密，更能滿足日益復雜的公共需求。

一、我國非政府組織的發展現狀

隨著改革開放以來我國的政策環境逐漸寬松，國際化水平不斷提高，原來的“全能國家”體制被打破，社會多元力量不斷生成并開始推動經濟社會的發展。在這樣的大背景下，中國的非政府組織不斷涌現，隨著時代發展，我國城市非政府組織的功用逐漸顯現，例如：提供多元的城市公共服務;表達和綜合社會組織和群體利益訴求，促進政策制定民主化、非政府組織為公民參與提供一個廣闊的平臺;參與城市社區建設;促進城市反貧工作推進等等。在內部管理上也逐漸規范，建立了會員代表大會制度，有一套完善的選舉程序;扁平化的組織結構，組織成員都有機會參與決策;許多非政府組織都成立有理事會，確保組織決策、項目的執行。同時，我國城市NGO活動領域廣，包括教育、科技、文化、衛生、環保、公益、慈善等生活各個方面，趨向全面發展。

這些非政府組織取得如此發展，與自身的努力有著極大的關系，但是它們的成功也離不開政府的支持。此外，社會力量的重視也是非政府組織飛速發展的重要原因，甚至可以說這是非政府組織發展的根本原因。一方面，社會公眾的認識程度提高，為非政府組織開展活動提供了良好的社會環境，便于非政府組織真正開展切實有效的活動;另一方面，非政府組織募集資金和招收志愿者更加方便。

二、我國非政府組織發展中面臨的困境及原因分析

當前中國正處在社會轉型期，伴隨著經濟的高速發展，社會各類矛盾交織在一起。盡管國內的非政府組織在發展上取得了一定的成績，但是其發展的規模和發揮的作用還遠遠不夠。制約我國非政府組織發展的因素主要包括法制環境、管理體制和社會監督三個方面。

（一）法治體系不完善

我國非政府組織的發展要想迅速成熟起來，必須要有較為完善的法律法規體系。而我國在非政府組織領域的相關政策并不完善，部分法規之間還存在沖突。除此之外，我國現在已頒布的非政府組織法律法規在立法之初由于缺乏深入實踐的調查，法律條文的原則性太強，沒有實際操作細則，有些條款的可實施性極小。對行業協會、商會等一些類型的非政府組織沒有相應的立法，行業協會與商會的法律地位沒有明確的規定，職能管理沒有可操作性法規體系，造成行業協會或商會在社會體系中沒有法律地位，這給這些組織的管理造成很大的不順。另一方面，涉外社會團體基層社會團體等組織，其發起成立職能管理機構法律責任等方面均缺乏相應的法律規定，造成政府部門管理“無法可依”。

（二）管理體制滯后

管理體制是指管理部門的體系和制度，包括管理機構之間相互關系體系和規范、相關制度建設以及內在的管理目標、管理理念等一系列因素形成的體系。管理機構和制度是管理體制存在的載體。非政府組織的發展過程中，一套完善的管理體制是必不可少的。

我國非政府組織管理體制已基本形成，但由于我國非政府組織采用的是以“雙重管理體制”為特征的舊體制，已無法適應新時期下我國非政府組織的發展對管理體制的要求。“雙重管理體制”不僅限制非政府組織數量上的發展，還弱化了社會組織的發展動力和競爭意識使得非政府組織提供社會服務的能力受到限制。同時，由于我國對非政府組織的定位和認識還不夠準確，政府和非政府組織之間的關系較為模糊，不利于非政府組織發展。

而隨著時代發展，以公民意識為基礎的非政府組織逐步滲入到國家社會生活的各個領域，成為公民參與社會活動的基本載體。針對我國非政府組織管理體制滯后產生的諸多問題，無論是理論還是實踐方面，近年來都在呼吁改革創新。許多地方政府通過出臺政府文件頒布地方性的行政法規等，積極探索取消雙重管理體制。在行業協會農村專業協會城市社區基層組織等相關領域，關于突破雙重管理體制的的探索已經取得廣泛共識并在實踐中有所突破，但從整體的制度改革上看，現階段還很難全面突破雙重管理體制的束縛。

（三）社會監督缺失

國務院于2004年頒布了《基金會管理條例》，首次將對非政府組織的監管問題提上法規議程，在對基金會運作和監管的事務方面，確定了較為科學的社會監督原則和相應的規章制度，如：規定公幵透明的原則、明確基金會理事會的構成比例、組織成員限額和基本社會職責等。然而，對于我國數量龐大的非政府組織，要想得到良好的社會監督還有很多工作需待完成。針對保護公益財產的公眾舉報制度也尚未建立，所以公眾除了通過媒體間接介入之外，沒有其他途徑直接參與到社會監督的過程。

由于缺乏良好的社會監督和行政監管，我國一些非政府組織逐漸發展成以“營利”為目的，一些本來應以提供社會服務為其活動宗旨的民辦學校、民辦醫療單位、民辦文化設施等炮制出各種面向富人階層的高端服務項目，以賺取高額利潤，有些甚至成了社會經濟增長中的中高盈利的增長點;一些基金會打著公益的旗號四處聚斂錢財，敗壞了公益事業在公眾中的聲譽。如此次新冠肺炎疫情中的武漢紅十字會，正是由于社會監督和行政監管的缺失，才出現了捐贈物資分配等問題，在網絡上引起人們熱議。這些行為導致人們對于非政府組織的公信力越來越低，對我國非政府組織的發展起到了制衡作用。

三、我國非政府組織面臨的困境的對策分析

（一）完善有關非政府組織的法律法規

任何一個領域的健康發展都離不開健全完善的法律體系，非政府組織也不例外。只有具備良好的法治環境才能使非政府組織得以進一步發展。我國正在倡導建立社會主義法治國家，因此非政府組織立法的發展也應適應時代發展要求，確保有法可依，有法必依。具體來說，可以釆取三個措施來強化完善法律體系。一是針對我國非政府組織的不同類型細化非政府組織的立法，針對不同領域的非政府組織有與之相對應的法律法規;二是修改完善原有的法律法規。非政府組織是在內部和外部環境的不斷變化中發展的，在原有的計劃經濟體制下制定的法律已經不能適應當前非政府組織的發展，必須適應時代發展的要求加以修訂;三是制定一部普遍適用的非政府組織管理法。立法要兼顧各類非政府組織的共性，既有利于非政府組織發揮其職能，又有利于外部監管體系的建立。

（二）完善管理體制，正確處理政府和非政府組織的關系

我國必須進一步完善非政府組織管理體制。首先是加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代非政府組織體制，對商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務四大類非政府組織實行民政部門直接登記;其次要建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的非政府組織管理體制。民政部門會同有關部門加強登記審查和依法監管，確立切實可行的職能轉變方案，并將這些改革措施切實落實到非政府組織的管理中來。

除此之外，非政府組織還應加強自身自律機制，要求政府培育和增強非政府組織的自我控制能力，健全組織內部人事和財務等制度，建立多渠道籌款機制，爭取群眾廣泛參與，使非政府組織逐步走上自主、自立的良性發展軌道。完善非政府組織績效評估機制，提升組織成員的公民意識和政治素養。在管理機制層面，要完善民主決策機制，杜絕非政府組織成為家族、私人掌控的情況，真正做到“權為民所用，利為民所求”。

同時，政府還應將一些事務性的管理職能和公共服務職能轉移給非政府組織，這樣既有利于提高政府的行政效能，也有利于非政府組織職能發揮上有著更廣闊的市場空間。同時，政府要從承擔興辦社會公共事業的角色中退出來，轉而承擔好管理社會公共事務的責任，把原本就該由非政府組織承擔的興辦社會事業的責轉移給非政府組織，通過實施一系列有利于非政府組織健康發展的政策推動和培育非政府組織成長，加大和增強非政府組織提供社會公共服務的能力。構建適應社會經濟發展的“小政府大社會”的治理模式，讓非政府組織在構建社會主義和諧社會中發揮應有的作用。

（三）建立和完善監督管理制度，構建綜合監管體系

雙重管理體制改革對政府的監管能力和綜合水平將會是一個非常大的考驗。在著手廢除雙重管理制度的同時，必須同步建立和完善監督管理制度，構建一個有效的綜合監管體系。一個全方位的綜合監管體系主要包括政府各部門的協同監管、登記主管部門監管、社會公眾監督和非政府組織行業自律。除了從法律角度建立相對完善的管理體系之外，政府還可以從以下方面進行監督：

第一，政府建立新的單獨的專業監管部門。除了對非政府組織內部監管之外，還嚴格要從公正角度出發，對非政府組織從業人員進行監督，可以考慮建立組織和個人信用檔案，以確立非政府組織及其成員的危機感，規范組織從業資格。

第二，建立規范的外部監督體制。改變以往的只從入口監管的管理模式，降低準入門檻，由復雜化的繁冗管理線簡單化的業務指導轉變，使一切有公益之心的社會成員加入到非政府組織的隊伍中來，增加非政府組織的數量。政府要準確定位自身角色不在是業務直接提供和管理者，而是業務指導和宏觀調控監管者。

對于所有的非政府組織，尤其是利用政府財政資源和捐贈資源生存和運作的非政府組織，必須進行信息公開和接受社會監督，更好的利用和發揮社會監督在非政府組織監管中的作用。完善的監督管理制度是建立在政府有效監管社會廣泛監督和行業充分自律的基礎之上的，幾種監管力量的合力共同形成有效的監管體系。

四、結語

非政府組織的出現彌補了政府和市場在提供社會公共服務過程中可能出現的不足。當今社會，非政府組織越來越成為社會發展不可缺少的同盟軍，并成為當代社會公共治理和提供各種服務的重要力量，其發揮的作用也是得到公眾認可的：構筑了政府與民眾之間的橋梁，完善了社會保障，緩解了社會矛盾，提供了公共服務，解決了群眾日常生活的困難等。

當前，我國都已經充分認識到非政府組織發展的重要意義。處于轉型時期的我國面臨著各種復雜的社會問題，這些問題的解決需要政府、非政府組織等社會主體的共同努力、相互配合。盡管當前我國非政府組織還存在著許多弊端，無法高速發展，但通過政府和非政府組織的共同努力，相信在未來社會的舞臺上，非政府組織將會更大地發揮其協調、穩定、救助、服務等優勢，滲入到國家社會生活的各方面，填補好政府推出市場的空白，為社會提供優質高效的服務，成為政府、社會、民眾都樂于接受并支持擁護的社會組織。

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