農(nóng)村土地承包權(quán)屬爭議及解決途徑

趙普文

摘 要：本文將詳細(xì)介紹農(nóng)村土地承包權(quán)屬出現(xiàn)爭議的原因，并提出完善土地頒證工作、修改相關(guān)法律法規(guī)、合理實(shí)行權(quán)益分配、改進(jìn)土地權(quán)屬爭議機(jī)構(gòu)及加強(qiáng)教育宣傳五項(xiàng)解決農(nóng)村土地承包權(quán)屬的有效途徑，相關(guān)部門通過完備農(nóng)村土地承包權(quán)屬，可降低土地糾紛，使農(nóng)民的合法權(quán)益得到應(yīng)有的維護(hù)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;土地承包權(quán)屬;權(quán)益分配

土地所有權(quán)通常包括經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)，其能清晰地反映出土地的利用狀況，而其中最為重要的則是土地承包權(quán)的歸屬問題。在符合法律法規(guī)的情況下，農(nóng)民擁有土地的承包權(quán)，因此，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)土地承包權(quán)屬的確認(rèn)工作，及時了解當(dāng)?shù)赝恋氐淖兓?，真正維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定與和諧。

一、農(nóng)村土地承包權(quán)屬爭議原因

（一）部分地區(qū)頒證工作未到位

土地確認(rèn)權(quán)包括經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)、所有權(quán)，而三權(quán)之中，又以承包權(quán)最為復(fù)雜，一方面，承包權(quán)的確權(quán)頒證工作量較大，一個縣需要頒布的確權(quán)數(shù)以千計，但由于技術(shù)原因，部分地區(qū)并未完成確權(quán)工作。另一方面，通過實(shí)地了解農(nóng)民與村干部，相關(guān)部門發(fā)現(xiàn)些許問題，某些基層工作人員做事產(chǎn)生畏難情緒，而部分村干部則處理問題不到位。基于此，部分農(nóng)民會在土地承包確權(quán)問題上產(chǎn)生糾紛，并與基層工作人員發(fā)生爭執(zhí)，進(jìn)而影響了確權(quán)工作的進(jìn)度，使部分地區(qū)的頒證工作沒有做到位。

（二）承包法與土地法間存在矛盾

土地確權(quán)糾紛事件的背后是關(guān)于承包法與土地法之間的矛盾，雖然過去政府部門出臺了《土地承包法》，但隨著時代變化的加快，該法案已很難適應(yīng)現(xiàn)有的土地權(quán)益。由于過去法案關(guān)于承包年限為30年，考慮到近些年戶籍?dāng)?shù)量變化、戶籍性質(zhì)、人口戶籍住址、人口數(shù)量等因素的變化，30年不變的承包期很難適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展要求，許多專業(yè)人士通過大量數(shù)據(jù)判斷，5～10年是一個較為合理地承包期限，該時間段與農(nóng)民的想法不符，彼此很難找出符合雙方利益的做法，因此，當(dāng)前的土地法與過去的承包法存在矛盾。

（三）土地流轉(zhuǎn)再分配不合理

由于承包權(quán)的重要，通過其可重新分配與劃分其他權(quán)益，有些權(quán)益能直接影響到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，若分配處理不當(dāng)，極易產(chǎn)生糾紛與矛盾，如土地流轉(zhuǎn)時的轉(zhuǎn)讓、征用問題。部分農(nóng)民認(rèn)為在家務(wù)農(nóng)的收益比不上在外打工的收益，因此，該部分農(nóng)民會將土地的承包權(quán)流轉(zhuǎn)出去，反之亦然。雖然每戶農(nóng)民都依照自身利益做選擇，但受限于地位，或知識的不均衡，村里整體農(nóng)戶的利益必將受損，受損的同時，也會產(chǎn)生一些必不可少的利益糾紛。

（四）組織形式的改變

一方面，基于大量勞動力的變遷，農(nóng)村大部分年輕人去城市尋求發(fā)展機(jī)會，而使得農(nóng)村中的許多房屋閑置下來，一部分農(nóng)民將其轉(zhuǎn)讓或出賣，房屋的買賣也牽涉到土地使用權(quán)，隨著近年來土地價值的上揚(yáng)，房屋價格也隨之增高，農(nóng)民也因此產(chǎn)生后悔的念頭，進(jìn)而與買主發(fā)生糾紛。

另一方面，過去無論是調(diào)整土地，還是征收農(nóng)業(yè)稅均由農(nóng)民自行管理，在農(nóng)民的觀念中，生產(chǎn)隊或村民小組才能象征著土地歸屬，然而改革農(nóng)業(yè)稅后，村民小組或生產(chǎn)隊已不再農(nóng)村土地架構(gòu)內(nèi)，轉(zhuǎn)而由村委會代為管理，其在組織架構(gòu)中的強(qiáng)勢地位削弱了村民話語的作用，變?yōu)檗r(nóng)村土地事實(shí)上的管理者，平時不會引發(fā)矛盾，但若涉及利益分配或土地所有權(quán)歸屬等問題時，就會使農(nóng)民與村委會產(chǎn)生矛盾或沖突。

二、改善農(nóng)村土地承包權(quán)屬爭議的有效解決途徑

（一）完善土地頒證工作

土地承包確認(rèn)權(quán)是一項(xiàng)偉大的惠民政策，其工作量巨大且繁瑣，相關(guān)管理人員應(yīng)積極響應(yīng)國家號召，樹立承包權(quán)不變的方針政策。一方面，嚴(yán)格落實(shí)土地承包確認(rèn)權(quán)方面的相關(guān)工作，并以該文件作為土地流轉(zhuǎn)的憑證。另一方面，管理人員應(yīng)提高做事效率，真心為百姓做事，在引起相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)重視后，若出現(xiàn)承包確認(rèn)滯后問題，需及時掌握具體情況，并制定翔實(shí)的工作計劃，從而真正做好土地承包確認(rèn)工作。

（二）修改相關(guān)法律法規(guī)

當(dāng)前的土地承包法于2002年出臺，距離現(xiàn)在已有17年，在這段時間中戶籍?dāng)?shù)量、戶籍性質(zhì)、人口戶籍住址、人口數(shù)量等發(fā)生了較大的變化，當(dāng)前法案很難滿足目前的農(nóng)村形勢，因此，我國政府機(jī)構(gòu)用出臺一本符合當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的土地承包法。在2015年我國人大常委已就熱點(diǎn)爭議問題展開深入研討，關(guān)于30年承包期限現(xiàn)在很難發(fā)生改變，但該期限為通用法案，各地方政府可結(jié)合實(shí)際情況，因地制宜，采用不同的承包期限。與此同時，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)定期考察地方，監(jiān)督其具體實(shí)施方法，發(fā)現(xiàn)不妥可立即指正批評，以便于及時修正。

例如，陜西省旬陽縣政府部門在統(tǒng)計土地人數(shù)時，其發(fā)現(xiàn)無論是人口數(shù)量還是戶籍性質(zhì)都較過去發(fā)生了較大的變化，雖然國家的相關(guān)法律有著承包期限30年的規(guī)定，但該地因地制宜，根據(jù)實(shí)際情況，調(diào)整了承包期限，維護(hù)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的利益。

（三）合理進(jìn)行權(quán)益分配

管理人員在承包權(quán)確認(rèn)時，針對其權(quán)益再分配問題，需要政府部門的干涉與監(jiān)督，若政府部門幫助農(nóng)民規(guī)避或降低征地風(fēng)險，會減少農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)損失。相關(guān)部門需重視農(nóng)民權(quán)益與土地價值間的關(guān)系，再分配后，部分農(nóng)民會出現(xiàn)諸如收入低、就業(yè)難等情況，由于農(nóng)民的知識水平與技術(shù)條件極其有限，因此，政府部門應(yīng)制定出一套完整的再分配權(quán)益政策，在幫助農(nóng)民獲益的同時，也降低了產(chǎn)生糾紛、矛盾的概率。

在對權(quán)益分配時，管理人員最好對土地流轉(zhuǎn)的價格進(jìn)行適當(dāng)管控，基于土地流轉(zhuǎn)形式的樣式繁多，如入股、租賃、轉(zhuǎn)讓及承包等，其期限通常在30年左右，關(guān)于租金問題，則應(yīng)以玉米、小麥及稻谷的數(shù)量進(jìn)行計算，進(jìn)而確定租金數(shù)額。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，相關(guān)村民需采用合法的手續(xù)完成土地轉(zhuǎn)讓，避免出現(xiàn)因收益變化而產(chǎn)生矛盾的現(xiàn)象?；诖耍I賣雙方在確定土地流轉(zhuǎn)的租金上要進(jìn)行綜合考量，不但要看到當(dāng)前利益，還要有較為長遠(yuǎn)的目光。雙方在土地流轉(zhuǎn)時，應(yīng)簽訂相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)合同，并在合同中明確雙方的義務(wù)與權(quán)利，除此之外，還要將可能發(fā)生的不確定因素考慮進(jìn)來，使雙方的心理預(yù)期趨于穩(wěn)定，降低發(fā)生因土地權(quán)屬而產(chǎn)生糾紛的概率。

（四）改進(jìn)土地權(quán)屬爭議機(jī)構(gòu)

相關(guān)管理人員在幫助農(nóng)村土地確認(rèn)的過程中，不可避免的會產(chǎn)生矛盾、糾紛，因而設(shè)置土地權(quán)屬爭議機(jī)構(gòu)極有必要。首先，政府部門應(yīng)完善健全與土地糾紛有關(guān)的相關(guān)法律法規(guī)，使農(nóng)民在維護(hù)自身權(quán)益時，做到有法可依。其次，各級政府部門機(jī)構(gòu)的管理人員需加強(qiáng)調(diào)解糾紛的能力，在部門內(nèi)部可進(jìn)行專業(yè)的調(diào)節(jié)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，定期各管理人員之間進(jìn)行業(yè)務(wù)交流，在培訓(xùn)結(jié)束后，需采用靈活的考核方式，測試其培訓(xùn)結(jié)果，若能力沒有達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)適當(dāng)懲罰，從而提高基層管理人員處理與調(diào)解糾紛的能力。最后，民間的中介機(jī)構(gòu)也要加大發(fā)展力度，招聘專業(yè)的人才，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供一定的法律幫助，提升農(nóng)民維權(quán)的博弈能力。通過政府、地方、民間三者的協(xié)調(diào)發(fā)展，可有力化解土地糾紛，幫助農(nóng)民解決權(quán)益問題。

例如，陜西省旬陽縣某政府部門為幫助農(nóng)民維護(hù)土地權(quán)益，建立土地權(quán)屬機(jī)構(gòu)，在該機(jī)構(gòu)內(nèi)部，大量基層干部參加上崗培訓(xùn)，并通過模擬訓(xùn)練，真正掌握農(nóng)民情況，通過該方式，農(nóng)民發(fā)生糾紛的頻率明顯減少，問題得到有效解決。

（五）加強(qiáng)教育宣傳完善協(xié)商形式

政府部門應(yīng)加大宣傳力度，處理土地權(quán)屬方面的工作不但難度極大，而且涉及面也廣，且政策性極強(qiáng)，因而不易處理。土地權(quán)屬問題的處理是一柄雙刃劍，相關(guān)部門若處理得當(dāng)，可能會解決諸多社會矛盾等相關(guān)問題，使社會秩序得到穩(wěn)定發(fā)展;但若處理不利，不僅會使買賣雙方不滿意，還會使當(dāng)前的矛盾變得更加復(fù)雜，不利于社會的穩(wěn)定。因此，政府部門可加大在農(nóng)村基層的宣傳力度，使所有農(nóng)戶充分了解當(dāng)前政策，若出現(xiàn)爭議性問題，相關(guān)部門應(yīng)及時了解情況，并針對該矛盾提出一定的解決方式，若雙方同意協(xié)商，則可化解矛盾，若解決不了，再使用法律手段。此外，在情況了解的前期，應(yīng)避免司法部門或信訪部門的介入，若其意見偏向一方，很可能更難處理糾紛工作。

買賣雙方若發(fā)生爭議時，當(dāng)事人應(yīng)基于自愿與平等的原則下，進(jìn)行直接磋商，若能就爭議的問題達(dá)成一致，其糾紛就可自行解決，如有必要，可依靠當(dāng)?shù)氐赂咄氐拈L者協(xié)助幫忙，使買賣雙方的矛盾化解。雙方直接協(xié)商的方式不但便于溝通，提高解決問題的效率，還有助于降低政府等相關(guān)部門的司法審判成本、行政管理成本及社會資源。意見達(dá)成統(tǒng)一后，地方機(jī)構(gòu)或買賣雙方應(yīng)將協(xié)議書帶到國土資源管理部門，進(jìn)而辦理土地歸屬登記，使土地的最終權(quán)屬得到確認(rèn)，防止出現(xiàn)因一方反悔而產(chǎn)生更大糾紛的情況。

三、結(jié)束語

綜上所述，加強(qiáng)農(nóng)村土地承包權(quán)的確認(rèn)工作，不但能保護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益，還能使農(nóng)村土地更加被合理地利用，減少土地權(quán)屬糾紛事件，雖然某些時刻糾紛不可避免，但相關(guān)部門仍要堅持改革，若發(fā)生該類事件，在仲裁調(diào)解無結(jié)果的情況下，將農(nóng)民的損失盡量降到最低。

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