加強中國縣級政府政策執行的對策研究

辛陽 何銀寧

[摘 要]縣級政府是國家公共行政權力的象征、載體和實際操作者，也是從中央到各地區鄉鎮聯系的中間環節，可謂整個國民經濟和國家行政體制的基礎結構，其政策如何執行，將直接影響到上級政府乃至中央政府的權威、也關系到千萬人民的根本利益。目前我國一些縣級政府，由于存在執行主體素質、制度結構、運行方式、資源配置等問題，政策執行的實際效果不佳，甚至嚴重偏離了初始政策意圖。基于此，在實地調研的基礎上，筆者以云南省×縣為例，以西方政策執行理論為背景，使用Saaty層次分析法探討影響我國政策執行的各種因素，并據此提出了加強我國縣級政府政策執行的各項對策。

[關鍵詞]縣級政府;政策執行;因素分析

1 研究背景

縣這個概念起源于春秋，形成于戰國，確立于秦朝。自秦始皇實行郡縣制開始，縣作為我國的一級行政區域，已有2000多年的歷史，正所謂“郡縣治，天下安”。新中國成立后，縣級政府作為我國的第三級行政區，目前數量已達到2800多個。不同于中央、省、市一級的政府，在我國數量眾多的縣級政府介于地級行政區和鄉級行政區之間，看似很“小”，但其作用、職能很“大”：它們直接面向經濟、面向農村、面向基層，成為上下級政府部門、城市和農村，以及行政政策和人民利益之間的交互平臺和重要紐帶，具有非常特殊的地位。隨著對三農問題不斷地發展和探索，在精準扶貧、鄉村振興戰略的推行和改革中，縣級政府政策執行問題受到了學界和社會的廣泛關注：比如旨在解決財政管理體制上中央集權和地方分權問題的分稅制，在某些地方卻把縣政府從發展地方經濟引向以增加集資、收費、攤派等為內容的預算外收入方面;又比如在取消農業稅和降低其他農村稅費改革的過程中，有些地方出現了對政策內容的曲解，甚至變相執行政策，損害了農民的利益。試想這些現象如果成為常態，那么被影響到的不僅是中央和上級政府的權威和公信力，廣大人民群眾的利益也將蒙受損失，不利于實現全面建成小康社會的總體目標。

那么，是什么原因使縣級政府在執行政策過程中背離政策目標的方向呢？ 要分析這個問題，首先要解決什么是政策執行。

政策執行，簡而言之，就是指政策方案被采納以后，政策執行者通過一定的組織形式，運用各種政策資源，經解釋、實施、服務和宣傳等行動方式將政策觀念形態的內容轉化為現實效果，從而使既定的政策目標得以實現的過程。對此，學術界長期以來形成了以行動學派和組織理論學派為代表的兩大流派，如行動學派的主要代表人物查爾斯·奧·瓊斯認為：“政策執行是將一項政策付諸實施的各項活動，在諸多活動中，尤以解釋、組織和實施三者最為重要。”可見，行動學派注重政策作為行為指南的引領性作用，強調關鍵問題在于執行部門如何采取政策行動。而組織理論學派則更強調政策執行中組織機構的作用，認為任何政策都是通過一定的組織來實施的。其代表人物J.弗瑞斯特指出：“……政策規劃者、政策執行機構和人員的預期分析能力，即在危機事件或事態發生之前預感并相應采取適當步驟和程序加以有效對付的能力，實際上是對政策執行成功與否起最關鍵作用的因素。”換言之，組織理論學派認為，政策能否有效執行，關鍵在于執行主體的主觀和客觀條件。受到兩個學派影響，較早形成于西方的主流政策執行理論出現并盛行于20世紀70年代中期以后，從不同研究角度逐漸形成了史密斯過程模式、麥克拉福林互動理論模式、雷恩和拉比諾維茨循環模式、米德和霍恩系統模式、薩巴蒂爾和馬茲曼尼安綜合模式以及高金等的府際間政策執行溝通模式六種理論模式（模型）。

2 我國縣級政府政策執行的案例分析——以云南省×縣為例

2.1 ×縣的基本情況

×縣位于云南省西部邊陲，為云南省保山市下轄縣，怒江東岸，保山市南部。全縣幅員面積2009平方千米，轄5鎮8鄉，縣政府駐甸陽鎮。全縣總人口34.4萬人，其中農業人口28.2萬人，非農業人口6.2萬人（數據截至2015年年末）。

×縣投資區位優勢突出。縣城所在地海拔1470米，距保山市政府駐地55千米，距大瑞鐵路蒲縹客貨站35千米，距省會昆明571千米;向南255千米至南傘口岸出境，向西200千米至瑞麗口岸出境，向西北200千米至騰沖猴橋口岸出境，向北160千米經大理至昆明。

該縣屬于縣域經濟發展分類中的“農產品主產區和特色產業發展縣”。在農業發展方面，以牧業和農業為主，輔之以漁業、林業、農林牧漁服務業，有較為優質的生豬、辣椒、茶葉、蠶桑、食用菌等農產品加工資源，茶葉、蠶桑、林果、蔬菜等產業穩步發展。在工業發展方面，該縣境內已發現石灰石、大理石、鉛、鋅、鐵等十六種礦產資源開發價值大;有69條河流，總長586.6千米，河川徑流總量7.9億立方米，水能理論蘊藏量14.8萬千瓦，其中12.3萬千瓦待開發利用;有較好的太陽能、風能資源。該縣具有豐富的旅游資源，文物古跡有抗日江防遺跡群、“姚關人”遺址、明將鄧子龍抗緬平叛系列遺跡等;自然景觀有野鴨湖、石瓢和七天河等28處溫泉。

在區位、資源占有優勢的同時，經濟發展底子薄、總量小、企業規模和技術創新等相對滯后，且財政支持不足（詳見表1），城鎮居民人均可支配收入及農村居民人均可支配收入差距較大且在全省處于落后狀態（詳見表2）等也成為阻礙×縣不斷向前發展的、明顯的阻力。文章之所以選取×縣為代表，其一是×縣無論在級別體制、結構配置、權利義務上，較我國其他縣級政府，都無特殊之處;其二是選擇一個以農業產出為主，且經濟相對落后的縣進行分析，會使我國縣級政府普遍存在的體制特征和運行中的缺陷表現得更為明顯。

2.2 影響縣級政府政策執行的因素

前文所列舉的各種分析模型，為分析影響政策執行的因素提供了基本思想。但西方國家的社會環境與我國不盡相同，要參照這些模式對我國政策執行的影響因素進行分析，就必須基于我國國情，否則并不具有現實意義。筆者到云南省×縣調研過程中，也確實發現某些政策在執行過程中仍會遇到各種干擾，從而影響政策效果。經過集中的走訪、調研和信息收集并結合我國縣域的實際情況，對在統計分析中影響政策有效執行出現顯著差異的因素進行歸納，可知。

2.2.1 人員因素

再好的政策最終都要落腳于人，即要靠人去貫徹執行。這里所指人員具體有兩個方面的含義：一是政策主體的執行人員;二是政策作用的目標群體。那么，政策執行主體的自身認知水平、政策執行主體的利益考慮、目標群體的政策認同感也就理應成為與人員因素相關的測度指標。

2.2.2 制度因素

大量的理論和實踐都已證明，政策執行需要合適的制度框架，因為在現代社會中人的一切生產、生活都是在制度中進行的。經過對收集到的數據和信息進行分析，筆者認為公共政策的權力配置機制、政策執行的監督控制機制、政策執行的信息溝通機制同樣是影響政策執行效果的制度因素。

2.2.3 組織因素

在具有高度組織化特點的當代社會，作為政策執行主體的政府機構，其組織結構的相互間關系也必然影響縣級政府的運行狀況。阿爾蒙德認為：大多數政治部門和機構都執行著好幾種不同的功能。其中，政府的靜態組織結構和動態運轉關系最為重要。

2.2.4 資源因素

臺灣學者張世賢認為：“政策執行要投入一定的資源方能達到既定的政策目標。資源的投入對政策的執行有如賦予活力。”這一針見血地指出了資源投入或配給對政策執行的重要性。對于政府的運行，沒有一定的物質、經濟資源和政治資源作為開展各項工作的保障，一切都將是無力的。

2.2.5 信息因素

在信息社會中，信息、知識成為重要的生產力要素，并逐漸成為比物質和能源更為重要的資源。政府需要相對完整的信息以制定各項政策，民眾也需要及時地了解、掌握各種信息來提高經濟生產和社會生活的效率和質量。信息化，也將促進政府與公眾的溝通加強和公開化。

上述因素的共同作用，導致了我國縣級政府在政策執行過程中與西方發達國家存在較大差別。

3 模型構建：影響縣級政府政策執行因素的排序分析

要有針對性地解決這些問題，需要運用層次分析法對上述影響因素進行權重排序，找到其內在聯系，并根據重要性差別和主、次關系對如何加強我國縣級政府政策執行能力提供依據。

3.1 層次分析法

層次分析法（The analytic hierarchy process，AHP），是指將與決策有關的元素分解成目標、準則、方案等層次，在此基礎之上進行定性和定量分析的決策方法。該方法是美國運籌學家匹茨堡大學教授薩蒂（T.L.Saaty）于20世紀70年代初提出的一種層次權重決策分析方法。AHP的核心是利用1～9的整數及其倒數作為標度來構建判斷矩陣，其比例標度及其含義見表3。

3.1.1 構建判斷矩陣

根據Saaty提出的1～9比例標度，將各層次中各因素相對于上一層次因素按照重要性程度進行兩兩比較，其重要程度就可以通過數值直觀地反映出來。在構建判斷矩陣之前，需要先來構建層次分析圖：把影響縣級政府政策執行因素作為A層，各具體因素作為B層，各因素中包含的要素作為C層。具體見圖1。以此層次分析圖作為指導，筆者采用問卷調查的方法，向實地考察的云南省×縣政府在職人員及自然村委員會干部發放了問卷160份，收回147份，其中有效問卷138份，據此構建了判斷矩陣（見表4）。

3.1.2 層次權重排序

該步驟是確定各層次因素相對上一層次因素重要性的權重值。為方便計算，故采用方根法對A—B層判斷矩陣D進行計算：

（1）計算判斷矩陣每一行元素的乘積：

由此，可知各影響因素對決策（即縣級政府政策執行）的總排序為：B1人員因素、B2制度因素、B4資源因素、C12公共政策執行主體的利益考慮、B3組織因素、B5信息因素（B3與B5權重值相同，此處將B3組織因素列前的原因是B3內還包含影響整個矩陣A的其他因素）、C21公共政策的權力配置機制、C31靜態組織結構、C22政策執行的監督控制機制、C42政治資源的投入、C11公共政策執行者本身的認知水平、C41財力資源的投入、C13政策執行目標群體的政策認同感、C32動態運轉關系、C23政策執行的信息溝通機制。

3.3 影響因素的量化排序結論的解讀

基于層次分析法，得出結論：人員因素、制度因素、組織因素、資源因素和信息因素是對我國縣級政府政策執行造成影響和干擾的重要因素。其中人員因素和制度因素是主要因素，資源因素和公共政策執行主體利益考慮為次重要因素，組織因素和信息因素是較次要因素。它們對政策執行的影響主要表現在：首先，我國縣級政府中公務人員來源結構不夠合理，缺乏創新能力。調查中發現，應屆大、中專類綜合素質較好的群體僅占縣政府公職人員總數的30%左右且人才流失比較嚴重，這種比例失衡和后備人才不足的隊伍結構是造成縣級政府創新能力、內生能力不足的主要原因。其次，由于很多縣級行政區條件比較艱苦，一些從企業、軍隊等調入的公職人員存在一種想過渡一下再調出或者直接等待退休的心態，導致怠政懶政、學習效能低下、重管理輕服務等情況不時發生。再次，我國縣級政府政策執行權力配置機制、監督控制機制和信息溝通機制等仍然缺位，“官本位”思想、地方保護意識較為突出，加上信息、溝通渠道不暢，使得一些政策的原意被曲解，監督機制的作用受限，流于形式。最后，根據經濟學一般規律，市場必然將資源配置到發展程度更高層級的區域。在這個過程中，已經處于資源相對匱乏的我國縣級政府，如果依然不能處理好與市場的關系，利用自身優勢推出具有競爭力的規劃和項目，就很有可能進一步引發經濟和政治資源的流失，從而失去對縣域社會強有力的控制能力。

4 縣級政府政策執行問題的對策分析

結合上述分析，更容易有針對性地就影響縣級政府各項主要、次要因素及其造成政策執行過程中出現的種種問題來探討我國縣級政府政策執行問題的防治對策。

4.1 加強政策執行主體的綜合素質建設

著力提高縣級政府政策執行主體的思想政治素質及其職業道德素質，建立以學習、培訓為主導的人才培育機制，大力提高其科學文化素質和業務能力素質，培養尊重知識、尊重人才，有文化、講道德、講方法、效率高的基層管理干部和政策執行人員。

4.2 建立健全縣級政府政策執行的內部機制

在人才的選拔、提拔上要引入競爭機制，擇優錄用。進一步解放思想，實事求是，打破論資排輩觀念，塑造能上能下、公正公平的德、能、績綜合平臺，也要讓人民群眾依法參與到公共政策執行和決策中來，為政策執行機制的有效運轉提供動力。還要完善政策信息傳遞和反饋、強化政策執行監控機制，大力發揮人民群眾和新聞媒體的監督作用。同時，要加強在縣級政府內部的溝通協調機制，使溝通協調職能專業化和權威化。暢通政策執行信息溝通渠道，縮短溝通距離，完善信息推廣，以現代化技術和全方位溝通手段讓民眾切實感受到政府執政為民、市場機會均等的良好社會環境。

4.3 加強縣級政府政策執行的資源建設

主觀上，縣級政府要加強學習總結、深挖細找，利用自身優勢、彌補差距，積極主動、全方位地吸收發展資源，找到縣域經濟與市場經濟的對接點。客觀上，隨著我國脫貧攻堅偉大工程的不斷前進，中央、省、市級上級政府部門要進一步加大對縣域發展人、財、物等資源的投入，提高稅收地方留成比例，在完善對地方財政轉移支付制度的基礎上加大對縣級的財政支持。加強縣域文化創新，重構政府政策執行主體的價值評價標準，構建“為人民服務”“為人民謀幸福”的政策執行價值觀。

4.4 著力培育縣級政府政策執行的外部環境

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以人為本，全面貫徹落實新發展理念，促進經濟社會協調發展。要加強廉政教育，加大懲治腐敗的力度，建立健全黨內和黨外、自上而下和自下而上相結合的監督機制，堅決打擊縣級政府在行政過程中的違法違紀現象;進一步轉變政府職能，精簡機構和行政手續，建立科學高效的行政運行機制;同時注重宣傳的針對性和時效性，實事求是，引導人民群眾學會辯證地看待問題，以政府公關的方式增進和提高公眾的政策認同感。

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[基金項目]云南財經大學青年項目“加強中國縣級政府政策執行的對策研究——以云南省×縣為例”（項目編號：YC2015B17）。

[作者簡介]辛陽（1984—），男，山東肥城人，博士研究生，研究方向：宏觀經濟學、政府經濟學、經濟增長;何銀寧（1987—），女，浙江寧波人，碩士研究生，研究方向：國際貿易、國際金融。