從審管分離到審管協同的邏輯與優化路徑

馬長俊 胡仙芝

摘? 要： 中國的審管關系正在從分散審批走向集中審批，從審批監管一體化走向審批監管相對分離，從以前置審批為中心走向以事中事后監管為重心。在審管關系轉型時期，觀察Y市設置行政審批服務局的改革實踐，發現審管分離并不會自然地向審管協同的良性互動轉變。本文以審管互動關系為研究對象，基于組織理論，按照目的、干預、組織環境對審管分離之后推進審管互動進行演進分析和邏輯解釋。在等級科層制的現代政府中，審管分離之后的利益與目的走向分化，出現部門理性和整體理性的背離，而權力（權威）協調和信息聯通是實現政府組織一致化理性的工具，審管互動的具體組織形態及其運作方式與所在環境密切關聯。為推進審管協同，需要在動力、機制、信息、文化等方面優化路徑。

關鍵詞： 審管分離;審管互動;目的;干預;組織環境

一、問題的提出

黨的十八大以來，轉變政府職能是中國行政體制改革的邏輯主線之一，“放管服”改革則是全面深化改革的“先手棋”和轉變政府職能的“當頭炮”。“放”與“管”是車之雙輪，審批與監管關系是放管結合的主要關系。“審批”一詞在中西方都是與“規制”或“管制”相對應的[1]，事前審批本身就是監管方式的一種，本文所討論的“監管”是指除去事前審批的其他監管方式。

從計劃經濟時代走向市場經濟時代，中國的“審管”關系正在從分散審批走向集中審批，從審批監管一體化走向審批監管相對分離，從以前置審批為中心走向以事中事后監管為重心[2]。在審批與監管關系破與立的轉型時期，推進“審管分離”成為地方政府的實踐選擇，即把行政審批權力和監督管理職責分開，事前審批與事中事后監管實行環節相對分離、權力相對分離。“審管分離”本質上是行政職權的配置調整，體現出政府的分權特征。然而，“審管分離”只是起點，效果在于后續推動的“審管互動”，實現“審管協同”是審管良性互動的效果，造成“審管脫節”則是審管非良性互動的弊端。現實中，審管分離是否會天然走向審管協同？如果不能，問題出在哪里？審管互動何以促進審管分離走向審管協同？這是本文試圖探討的主要問題。

二、基于行政審批權相對集中設置行政審批服務局的Y市實踐

“行政審批局”模式是將原行政審批機關的審批職權轉移給行政審批局，行政審批局原則上行使一級政府所有的審批權力，其人員在編制上自成一體，完全接受行政審批局的派遣、管理與考核，有助于打破“職責同構”壁壘，形成職責分工合理、事權相對獨立、相互協調的新型府際關系[3]。相對于行政服務中心推進的在部門內進行審管相對分離、審批服務集中于實體大廳或網上大廳，設立行政審批服務局在部門間實現審管分離程度較大，整合部門分割的行政審批資源交由實體承辦，完成審管關系的重構。自2008年四川省成都市武侯區首創設立行政審批服務局，在全國最早探索“審管分離”行政審批模式以來，設置行政審批服務局“一枚印章管審批”的做法在全國地方實踐中不斷深化和擴大，特別是2018年啟動的新一輪機構改革中，山東、陜西、河北等省市在市縣二級全面組建行政審批服務局，部分省市明確支持有條件的市縣和開發區設立行政審批局。從各地改革實踐來看，行政審批局的產生途徑有二：一是從地方政府原職能部門剝離相關審批職權成立新設部門;二是由作為地方政府派出機構或事業單位的行政服務中心演化而來。

Y市是較早探索行政審批權相對集中、設立行政審批服務局的典型代表，將Y市的具體實踐放在推行審管分離的制度安排下考察，以求在微觀案例和局部經驗總結中建立對審管分離關系的完整認知。

1.Y市推動行政審批權集中的歷程

Y市地處西部地區，2014年成立行政審批服務局，一局一章管審批，將26個市直部門涉及100多個科室的153類行政審批事項劃轉到該局7個業務處室負責，審批人員由580人減少為60多人。此后，各單位通過單位整體進駐辦公、行政審批處室整建制入駐、派駐人員設立窗口等方式在市民大廳辦理審批及服務事項，大力優化審批流程，開展“三減兩優”（減材料、減環節、減時限、優流程、優服務），實現“簡單事項立等審批、聯辦事項一口辦理、關聯事項一章多效、踏勘驗收統一勘驗”，依靠大數據技術支撐“互聯網+行政審批”，推進線上與線下、網上到掌上的審批服務立體化。

2018年1月起，Y市行政審批服務局全面實施第二輪改革，發揮設立行政審批服務局的體制優勢，緊扣如何讓服務對象辦事便利快捷這條主線，在解決企業注冊準入準營和建設項目報批兩個重點難題上集中發力，通過內設機構的結構重組和審批事項的過程優化，促進審批事項化學融合，實現集中審批向集成審批轉變。主要做法：一是重新設置內設機構，實現辦事導向體制支撐。將內設機構從按政府組成部門設置改為按服務對象辦事設置，重設市場服務、項目立項審查、施工許可、勘察驗收、企業項目服務、業務督辦等處室。其中，市場一處負責企業注冊準入，市場二處負責企業準營即各類資質許可辦理，集中破解企業注冊準入準營難題;按項目立項、施工、驗收三個環節設立立項審查處、施工許可處、勘察驗收處，集中破解建設項目報批難題。二是重塑商事服務流程，實現企業開辦一日辦結。聯合稅務、銀行等部門進駐市民大廳設置辦事窗口，將審批、刻章、開戶、繳稅等5家共6個環節整合到一條流水線上，辦理結果通過審管互動平臺推送給基層市場監管部門、稅務所和銀行網點，開辦企業只需跑一次、一個工作日辦結①，成為全國企業開辦用時最短的城市之一。三是推進項目集成審批，實現報建30個工作日辦結。針對建設工程項目審批涉及部門多、環節多、互為前后置、串聯審批等突出頑疾，重塑審批流程，采取關鍵事項節點管控、一般事項并聯推進的審批模式，一表申請、一窗受理、一網流轉，集成審批、限時辦結，實行多評合一、多圖聯審、多驗合一等，建設工程項目從立項審查到施工許可平均用時30個工作日，在全國各城市位居前列。四是打通部門信息壁壘，實現“1+N不見面審批”。改造審批服務系統，實現業務處室信息共享，按照服務對象“辦成一件事”原則重設各類資質審批，在企業開辦、市場準營、項目報批、施工許可、綜合驗收、企業項目服務等全面實現“1+N不見面”審批模式，辦事人線上或線下提交一套申請材料，同時激活多個事項辦理，同步取得審批結果，辦成一攬子事。

2.Y市審管互動關系的困難和挑戰

設置行政審批服務局，有效解決了行政審批職能分散、行政許可權力碎片化和行政審批質量不高的問題，破除了部門審批利益的藩籬，為后續的深化改革提供了體制保障和基本前提。“審管分離”不僅是機構改革，更是轉變政府職能，將原審批機構的工作重心轉向本行業發展戰略、發展規劃、相關政策和行業標準的制定和實施，組織推動事業發展，加強市場活動監管，有效提供公共服務[4]。Y市成立行政審批服務局以來，將審批與監管剝離，行政審批權集中于行政審批服務局，原職能部門承擔的審批職責、機構編制、審批人員按照“編隨事轉，人隨事走”的原則整建制劃歸，力求監管部門騰出精力加強事中事后監管。隨后，通過“三定方案”、權責清單、建立“放管服”改革工作推進小組定期研究等制度性安排和建立行政審批和監管信息互動系統（簡稱“審管互動平臺”）、項目驗收“多驗合一”“多評合一”“多圖聯審”等信息溝通與行動協調機制來推進“審管互動”。

然而，現實中的“審管互動”存在銜接不暢現象。首先，隨著審批權限的調整和審批人員的精簡，人力資源等行政資源配置向監管部門釋放，監管職責有所強化，監管力量有所充實，但監管任務增加、監管力量補充仍受落后的監管理念、監管能力、監管方式所制約，“不會管”“不善管”的問題突出。其次，審管互動平臺未能完全發揮實效，審管部門之間存在“雙向告知”不到位，行政審批服務局推送的審批事項不能得到監管部門的及時回應，一些監管部門則反映推送的多為整體性、結論性信息，對流程性、專業性信息溝通不足。個別監管部門停留在“文件對文件”式的審管信息交流和工作互動，條塊之間數據壁壘也較為突出。再次，盡管審批職能應轉盡轉，但仍有27項審批事項由各主管部門實施，這些主管部門進廳設置窗口只是承擔收件，收件拿回分頭進行專項審批，并沒有與行政審批服務局形成內外統一規范要求、科學有效清晰量化的審批服務標準和工作規程。最后，審管部門之間業務銜接不夠通暢，區縣監管部門在監管執法時仍會讓已被行政審批服務局頒發了“云證照”的企業出具紙質證照或重復提交證明，市場主體信用信息各自探索、認定各有標準，建設項目全周期仍需多部門協調。

三、推進審管良性互動的邏輯：目的、干預、環境

“審管互動”看似是跨部門協同中的一般問題，其實也有其特殊性。審批和監管有一定依存關系，就審管分離前后來看，審批與監管從“體內互動”走向“體外互動”，必然帶動利益的調整。Y市設立行政審批服務局力圖形成“集中審批+專業監管”局面，中國的“放管服”改革要求從“嚴進寬管”轉為“寬進嚴管”“寬進善管”，集中審批的同時必然要求強化事中事后監管，但Y市的實踐證明審管分離不會天然地向審管協同的良性互動轉變，這也是現階段國內行政審批制度改革多遇到審管脫節矛盾的縮影。為什么會出現如此情況？審管互動何以促進審管分離走向審管協同？審管分離及審管互動具體模式受哪些情境影響？制度與組織的交互作用決定了制度變遷的方向[5]，本文將從組織理論出發，對審管分離之后的審管互動關系演進邏輯進行系統梳理和審視，試圖解釋以上問題。

1.目的層面：部門理性與整體理性的背離

巴納德、西蒙等從理性視角認為，組織是意在尋求特定目標且具有高度正式化社會結構的集體[6]。對組織進行系統研究的邏輯起點是它們的目的[7]。推進審管分離的邏輯起點是便利企業群眾辦事、優化營商環境，行政審批制度改革和加強事中事后監管的目的都在于營造和保障公平競爭的環境。根據馬奇和西蒙提出的組織決策模型，組織的目標可以反映為以手段—目的鏈為特征的層級化目的結構[8]，其中每一個層次既是其下級層次的目的，又是其上級層次的手段[9]。就“審管互動”而言，政府的總目標是便利企業群眾辦事、優化營商環境，在此目標下進行審管分離只是為了更好滿足總目標的實現手段;自上而下看，對政府而言的手段則是分派給政府子單位即部門的目標，為了更好完成這一目標，審批權與監管權、審批部門與監管部門進行二元分離，分離后的審批部門和監管部門各自以提升審批效能、提升監管效能為具體手段，如圖1所示。

圖1 “審管互動”的層級化目的結構

現代政府是以分工與專業化原則設置的等級科層結構，專業化分工的組織受追求工具性效率的技術理性與表現為規則、法規約束的形式理性所影響[10]，以其指導組織的行為。部門在推動技術理性和遵循形式理性過程中，必然會追求滿足其具體目標的資源和權力，以維持和提升組織的存在價值和運行效能，在不受外界影響的條件下，部門對現實目標及實際利益的關注大于對最終服務結果的關注，往往會演化為子目標脫離了所要服務的更大范圍的目標，如此造成子目標與總目標的目標偏向或目標置換，即出現部門理性和整體理性的背離。這種部門理性的關注最直接的體現便是部門框架內的設權、控權、行權，“硬幣”的另一面也容易異化為部門自身的保權、截權、爭權，從而有悖于公共價值的整體理性實現。在推動審管分離之前，在健康養老、醫療康復、文化體育等領域，存在的進入門檻高、審批多、手續繁等問題和許多審批事項互為前置的現象則是各專業部門的部門理性和整體理性背離的具體反映。工作的分化也會導致利益結構的變化，審管分離之后，原多元審批的矛盾轉化為審批與監管的二元矛盾，矛盾的尖銳點也從多重政府部門與行政相對人之間轉變為審批部門與監管部門之間。分設的審批部門和監管部門追求提升其專業效能的資源和權力，從而會造成部門利益化的結果，不僅在話語權和行政資源上進行競爭，還往往會發生設租尋租、迷戀權力、自我保護、裹挾改革，違背了創建審管分離的總目標。任何利益主體必然有其利益訴求，巴達赫也強調合作行動者追求的目的有職業目的、官僚目的、價值創造目的三類，合作潛在對象不僅有增進公共利益的價值創造目的，還有包含舒適、收入、安全、地位、聲望等群體職業目的，以及旨在保護或提升所在組織資源的經濟、地盤、自主權、責任等官僚目的[11]。按照部門理性的邏輯，在不受到外界激勵作用的條件下，部門會優先選擇職業目的和官僚目的，而不是價值創造目的，例如部門負責人傾向于把可能會產生麻煩的問題置于自己的掌控之中。專業化程度越高的部門，官僚目的越強，其對維護和提升部門資源和權力的意識更為強烈。

通過以上分析，可以推斷審管互動關系的實質性取決于部門所追求的具體目標，由于組織內外的目標多元，審管分離并不會通過組織結構的重構直接推動審管良性互動。相反，在無激勵因素（或壓力傳導）的介入下，審管分離后的審批與監管部門可能會偏離審管互動最初設計的目的，走向部門利益，即利益與目的走向分化，從而出現部門理性和整體理性的背離。由此，推進審管協同的關鍵是讓相關利益主體在追求主要目標和多種次級目標之間的平衡上達成共識并保持共識，需要采取行動給予協調并促進共識行動的形成。

2.干預層面：權力與信息的干預

既然部門理性與整體理性不一定必然一致化，如何促進審管分離走向審管協同，需要干預因素的介入。考察Y市審管互動關系的實踐案例，從審批部門的設置重組，到審批事項的內部流轉、并聯審批，都是依靠權力協調、信息聯通來實現縱向層級政府和橫向職能部門之間的有效整合，權力與信息是促進審管關系進行結構變革、功能整合和業務協同的核心因素。為此，審管分離之后的“審管互動”邏輯走向如圖2所示。

圖2 “審管互動”的走向示意圖

（1）權力因素的協調

權力是政府體制的內在要素，行政審批制度改革本身就涉及行政審批權配置解構與重構的過程，帶來行政方式、行政流程、資源配置等一系列變化。設置行政審批服務局，通過體制的制度性賦權，打破地方政府原有的權力結構，推動行政審批權的相對集中，進而實現相關利益主體間的權力關系調整。而這種權力關系的調整，既可能是向心的統一，也可能是離心的分散，特別是橫向的權力意志統一需要建立在一定博弈基礎上的相互協調來解決。行政職權配置是審管分離的起點，也是建構新的權力結構和運行機制過程的動力源。以Y市為例，Y市行政審批服務局的主要職責如圖3所示，實際上對外協調的機構包括職能部門（具體可分為駐廳部門和不駐廳部門）與縣（市）區，即在地方政府的橫向結構與縱向結構之間進行權力關系調整，以集權帶動減權放權和配權分權，不但實質推動審批業務全鏈條要素的集約集成，并且直接促進包括實體大廳、線上門戶（含網上大廳、掌上大廳等）、市縣各區門戶等構成的“一扇門”體系相互補充、相得益彰，所以設置行政審批服務局遠比傳統的行政服務中心模式在審管分離方面改革力度更大、權力關系調整更深。政府權力結構實際上是一種特定的權威結構[12]，推動機構變革和職能轉變的過程往往需要權威的介入，尤其是等級科層制所需要的職務權威和組織權威。在Y市設立行政審批局前后，由于涉及劃歸各類審批事項的部門較多、改革直接碰觸部門利益調整，所以由地方政府行政首長（即“市長”）牽頭發揮組織協調者的職務權威;在后來的運行過程中，成立了市長任組長、分管副市長任副組長的“放管服”改革工作推進小組發揮協調機構的組織權威。新舊審管關系“破”與“立”也是相關利益格局的“破”與“立”，相互監督制約和相互依賴協調并存，在這一中間階段，行政審批服務局需要依托職務權威和組織權威，并結合其制度性賦權，進行對內的制度設計完善和對外的協調配合保障，承擔好統籌各類審批事項和規范行政審批行為的組織使命，促進審批部門與監管部門在追求主要目標和多種次級目標之間的平衡上達成共識，地方政府的行政職權也在這一過程達成其設定的整體性目標，并實現既定目標調動資源的最大效應。

圖3 Y市行政審批服務局與相關行政主體權力關系

權力運行的一條基本原則是權責對等，審管分離，即將行政職權分割為審批權和監管權，而權力分割就會帶來責任分割，現實中審管互動關系的一個突出困境表現為權責錯位，由此導致審管割裂。就監管部門而言，推行行政審批權相對集中，其本身的審批權與保有的監管權進行分離，理應相關責任有所調整，監管部門隨著讓渡原有的審批權可能會降低部分責任意識或囿于“誰審批誰監管”的思維定式，那么監管部門和審批部門的爭議就在于各自的責任范圍。審管分離后，審批權的集中性與監管權的分散性成為審管關系的基本形態，但審批權的相對集中對應的只是審批責任的加強，并不意味著監管權力的集中，也就不是原主管部門監管責任的自然讓渡。審管互動中明確“誰審批誰負責、誰主管誰監管”是理順各自責任的根本。“誰審批誰負責”旨在確定審批的責任主體，對辦理審批事項的審批行為及后果負責;同時，審批在本質上是一種前置監管，關注重點是行政相對人是否滿足依法設定的要件，給出審批結果即意味著前置監管的結束，轉入事中事后監管環節，實現監管的序貫性。“誰主管誰監管”旨在指導監管權的合理配置，既包括前置審批后的監管，即審批部門對應該依法審批的事項批準后，納入主管部門的事中事后監管;也包括沒有審批的監管，即對不需要審批的事項則由主管部門直接負責監管，這也是其法定行政管理權所對應的監管隨附義務。只有審管各自權責歸位，才能為審管互動關系走向審管協同奠定前提。

（2）信息因素的聯通

信息流動是組織結構之間、功能之間、主體之間有機協調和整合的關鍵，信息資源就是為組織或制度運行提供溝通和協調的內容及媒介。對信息的收集、傳遞、存儲和追溯是組織最重要的活動[13]。愈是現代化的政府體系，信息的流動過程在政府過程中的地位就愈益重要[14]。信息的傳遞與處理關系著政府決策和執行活動的效能實現，但由于信息的收集、處理、傳輸，并不在同一主體、并不依靠同一渠道、并不依據同一程序，就有可能造成信息不對稱和信息傳遞不通暢，進而影響信息的反饋和控制能力。在審管分離的情境中，審管分離之前，審批與監管往往一體化，信息流動表現為“體內循環”;審管分離之后，審批與監管分家，信息并沒有有效流動，而是表現出信息（數據）部門化的特點。長期以來，在等級科層結構的體制背景下，政府的信息資源分散在各職能部門，相對封閉流動，這是增強部門自主權和追求部門自身利益的組織策略選擇。由此形成的信息孤島、數據煙囪，尤其是造成橫向部門之間、條塊之間的信息壁壘，成為部門間協調的障礙。審管分離及其之后的審管互動是資源分配的過程，而這一資源分配是資源的集中或再分配，信息流則引導著資源流的合理配置，當這種信息流不足以滿足組織職能實現的需求時，組織任務與組織信息資源的不匹配性成為突出矛盾。市場監管通常暴露出監管的滯后性、被動性，恰恰是與市場環境的信息不對稱導致的，而政府內的信息不對稱則加劇了這種矛盾。

審管互動中的信息聯通有其必要性和重要價值。其一，資源依賴理論認為，雖然總體上部門珍視自主權并力圖避免合作，但如果一個特定部門的資源基礎依賴另一個部門，這個部門就會產生合作的意愿[15]。當審批部門和監管部門為履行職能力圖克服信息碎片化、追求信息整體性時，雙方便可能會出現合作意愿，通過信息的交換，增強部門之間的相互依賴關系。其二，從交易成本來看，當一個國家的各類機構不斷增加時，交易成本就會增加[16]，審管分離實質是權力關系的重新配置，其價值定位是降低制度性交易成本，而非提高制度性交易成本。從某種意義上來說，權力的運行依賴于對信息的控制，因為權力的大小在一定程度上取決于權力主體在獲取信息速度上的快慢、掌握信息資源的多少以及做出決策的透明度[17]。信息資源在審批部門和監管部門的分散化是客觀現實，加快信息在部門之間的流動和共享才能促使審批權力、監管權力更好地運行，降低部門間溝通協調的制度性交易成本。其三，隨著網絡技術應用、經濟全球化、政治民主化的發展，公民對政府的回應性訴求增強，現代政府治理強調政府的回應性。審批部門和監管部門面對的行政相對人要求對其訴求或公共事件能夠給予及時、高效、透明、公正的回應，單一的審批部門或監管部門難以掌握信息的全面性、準確性、追溯性，依靠權威協調耗時，難以及時響應，這就倒逼審批部門和監管部門通過信息資源的交換和共享，實現信息資源的集中或再分配，提高信息資源的利用價值，進而提高各自的行政效能。審管協同，首先要求信息聯通、數據協同，現代互聯網技術為審管協同提供了技術支撐，改革了政府部門內部之間以及政府與外部主體之間的互動方式，這也體現在信息公開、信息共享等一系列新的制度安排，通過暢通和加速信息流動，提升信息資源價值，促進政府資源的有效整合和公共服務的高效供給。無論是Y市行政審批服務局利用審管互動平臺與監管部門信息雙向推送，還是浙江“最多跑一次”改革的“一張網”建設，都是通過互聯網、大數據技術撬動基于審管互動的政府治理方式轉型，支撐并催化審管關系的功能整合和業務協同。

3.環境層面：組織環境的互動關系

現實中，既有行政審批服務局模式，也有行政審批服務中心模式;既有Y市“一枚印章管審批”聚焦于體制結構化配置的實踐經驗，也有浙江等地“一張網全覆蓋”側重于工具性創新的實踐經驗，那么，審管分離和審管互動究竟應采取何種具體模式？

權變理論認為，最佳的組織方式取決于組織所聯系的任務環境[18]。推進審管分離和審管互動，將審批部門、監管部門的組織形態與組織環境進行互動聯系，形成適應于所在環境的組織方式和結構。當宏觀發展與微觀現實之間有所差距或不匹配時，往往構成變革的動力。有學者基于行政組織與環境互動的理論分析框架認為，行政審批局的組織環境包括外部一般環境、外部具體環境、內部環境，如圖4所示[19]。審管分離及其之后的審管互動，主要考慮的是組織與外部環境的相互關系。

圖4 行政審批局組織環境圖

就外部一般環境而言，無論是推進“兩集中、兩到位”或“三集中、三到位”的行政服務中心模式，還是成立“一枚印章管審批”的行政審批局模式，都受多重因素影響。宏觀環境涉及政治、經濟、社會、技術因素，其中的地理位置、法治水平、市場經濟培育程度、網絡技術條件、行政文化差異、行政相對人辦事方式偏好等，都可以成為設置具體組織方式的解釋變量。其一，政治因素中，行政審批制度改革是在轉變政府職能背景下的制度變遷，完善行政服務中心或成立行政審批局都是以提高行政效能作為直接目標，由省級以上政府進行頂層設計或政策支持，進而將地方性、自主性的改革措施納入中央和上級的改革話語體系中，國家政策試點要求在試點省份選擇市、縣（市、區）或開發區開展相對集中行政許可權試點，改革試點區域的“步子邁得相對較大”②，現實中成立和發展的行政審批局大多得益于改革政策的推動和先期試點經驗的激勵。此外，行政文化較為濃厚的區域，較為適合設立行政審批服務局推動政府職能轉變，這是因為在部門利益較為固化、組織慣性較為濃厚的環境中，以設立行政審批服務局作為支點，與職能部門進行持續博弈，帶動體制改革，以期推動政府組織結構的重構和行政文化的重塑③。其二，經濟因素中，推動審管分離和審管互動，都是地方政府追求當地經濟增長和社會發展，倒逼政府職能轉變、改善監管方式、優化營商環境，進而在區域競爭中取得先機。從此意義推論，一些經濟落后的內陸地區、區域競爭激烈的地區更有改革壓力和預期收益激勵來推動行政審批權的改革實踐。其三，社會因素中，行政相對人所需辦理的事項多集中于基層政府，設立行政審批服務局的體制改革多集中于市、縣（市、區）及開發區，隨著行政相對人對政府提供公共服務的需求日益增長，以“辦成一件事”“最多跑一次”“服務企業全生命周期”、加快審批速度、部門間業務聯動和信息共享等為主題的便利化改革得以推動。同時，行政人員的服務理念、能力素質以及行政相對人的文化認知、辦事習慣，制約著審管分離和審管互動的實現程度。如，在民營經濟發達、崇尚效率至上的浙江、上海、廣東等地，多以推行“互聯網+政務服務”來支撐審批服務和審管互動;在寧夏等內陸一些省份，當地群眾更習慣于在市民大廳面對面辦理審批事項。其四，技術因素中，在市場經濟發達、技術條件較好的地區，數字政府建設框架下的政務平臺、數據庫、政務服務網有效整合和統籌發展，打破了縱向層級政府和橫向部門之間的數據壁壘，某種意義模糊了組織邊界，審管協同具備良好的技術環境，通過信息共享和交換，更容易形成協同共識和跨部門協同行動。

就外部具體環境而言，審管分離之后，審管互動呈現出構建新的審批組織和新的組織之間關系調適。如圖5所示，聚焦于執行審批職權的組織環境，在行政審批局模式中，行政審批局是組織環境的關鍵節點，其與多個職能部門進行直接互動，統籌審批事項于行政審批服務大廳和政務服務網，并由行政審批服務大廳的辦事窗口和政務服務網的辦事通道與行政相對人進行直接接觸和提供服務，政務服務網還能充分整合層級政府的審批職權分權配置和縱橫部門間的信息共享，促進了行政資源尤其是信息資源的通暢流動;在行政服務中心模式中，則由行政（政務）服務中心來牽頭審批事項的集中，各職能部門的審批職權和審批業務集中于行政審批服務大廳和政務服務網，實質上職能部門是組織環境的關鍵節點，通過政務服務中心和層級政府的雙重引導，在行政審批服務大廳和政務服務網進行業務形態的重塑和業務程序的重組。通過以上分析，無論是哪種程度的審管分離，都在行政審批服務大廳這個物理節點和政務服務網這個虛擬節點實現資源聚合，進而進行審管互動和多重組織之間互動。實踐考察，設置行政審批局通常會出現“一對多”的互動困難，主要依靠權威支持、權責規范、信息共享等路徑予以化解，相對于行政審批服務中心模式，行政審批局統合權責和資源程度更大、力量更強，在行政審批服務大廳物理節點的行政效能提升一般會大于或快于行政審批服務中心模式;行政審批服務中心模式則以政務服務網虛擬節點為整合重點，加速和暢通信息資源的流動和共享，推動職能部門和層級政府的業務要素重組，提升行政審批效率。分工與協作是行政組織在環境中的基本關系，以行政審批服務大廳物理節點為中心的線下業務分工與協作表現為分工之下的協同，以政務服務網虛擬節點為中心的線上業務分工與協作則表現為協同之下的分工。

圖5 審管分離后的主要組織關系圖

四、推進審管良性互動的優化路徑

基于從目的、干預和組織環境對推進審管良性互動的演進邏輯分析，結合Y市以及全國試點地區推進審管分離的現實挑戰和實踐經驗，提出推進審管良性互動的思路和路徑建議。

1.動力路徑：強化價值認同、優化權責配置

通過外部激勵與內部價值強化，提升利益相關的行動者（組織和個人）對審管分離和審管協同的價值認同，促成共識。從審管分離的發起，運用“整體性政府”理念導入機構職能體系調整，將審管部門各自角色聚焦于整體性的職能實現和服務結果，樹立公共利益置于部門利益之上的行政觀念。審管互動過程中，采取法律規范、績效激勵、定期推進等正式手段，以及人文關懷、宣傳教育、情感交流等非正式手段，進行正向激勵、壓力傳導和柔性疏通，引導審管部門認識其職能履行、任務完成與資源合作的需要，從而加強合作意向和維護共識行動。

優化權責配置，首先是建立上下職責不同構、橫向職責有對接的政府間關系，形成有統有分、分工明確、節點控制的審管協同結構與職責體系。國家、省級層面應確立統籌推進的政務服務管理機構，做好頂層設計，提供制度保障，主抓政務服務網聯通共享;市、縣級層面應整合優化審批服務機構，明確權責關系，主抓政務服務大廳提速便民;區、縣級以下則可以行政審批局、行政服務中心、便民服務點等形式，做好市、縣節點的服務延伸和有機互補。其次是清晰界定權責，理順和銜接各自職責。當前需要法規調整、確立權責清單來明確審批部門和監管部門的權力和責任，尤其要明確“誰審批誰負責;誰主管誰監管”的原則。最后是建立責任倒查機制，以此促進審管權責無縫對接。集中審批和全程監管都是充分授權，權責界定之后，通過責任倒查倒逼各自履職行權、主動作為。

2.機制路徑：完善結構性與程序性協同機制

結構性協同機制側重協同的組織載體，即為實現跨部門協同而設計的結構性安排[20]。推動審管分離需要權威的導入，實踐中通常表現為一把手掛帥、分管領導負責、部門牽頭聯動來保障改革的層層推進和利益藩籬的破除。審管互動過程中，為促進部門間的協調配合，可以建立由主要領導牽頭成立相應的議事協調機構，如放管服推進領導小組、優化營商環境領導小組等;審管部門之間建立聯席會議制度，就具體的并聯審批、監管信息雙向推送等事務進行專項協調;涉及區域之間、條塊之間、層級之間的協調事項，可以由分管領導協調成立府際協同聯席會議，進行相關矛盾和問題的協商與解決。結構性協同機制的發展方向是運用體制依托，推動協同的制度化、規范化。

程序性協同機制側重于實現協同的程序性安排和技術手段，一些由結構性協同機制不能滿足或推進效果不佳的跨界問題、非結構化社會問題、快速響應事務、資源整合需求等，可以由較為靈活的程序性安排進行協調或技術性修補。審管分離后推進的一門式審批，一窗受理、并聯審批，一網通辦，最多跑一次服務等，都是采取程序性協同機制進行審批內部協同和審管之間協同。尤其是信息化、標準化的技術手段可以助推審管互動，如基于數據互聯互通的證照互認和圍繞信用信息的聯合獎懲。

3.信息路徑：推進信息共享與信息資源賦能

首先，要打破數據孤島，破除監管信息碎片化、信息資源分散化的弊端，實現數據互聯互通和信息共享。信息共享為審管部門間、政府層級間、條塊關系間的資源整合和行動協調提供了有效平臺，能降低溝通和協調的制度性交易成本。一方面，推動網絡基礎設施的互聯互通，統籌建設統一的大數據支撐平臺、數據共享交換平臺和公共服務平臺;另一方面，明確共享協同的責任和義務，規范相關權屬和共享標準，推進跨部門、跨系統、跨業務的數據資源共享共用，努力實現實時化、精準化、智能化的共享效果，提供完整鏈條的審管服務。

其次，利用信息資源為事中事后監管賦能，解決監管能力不足的問題。通過審管部門間信息資源的整合和共享，監管部門依法歸集監管對象適用信息，為實施大數據監管、風險監管、信用監管等奠定良好前提。如，根據市場主體的審批信息進行分析預警，開展風險監管;運用市場主體信用信息，進行事中分類分級監管和事后聯合獎懲，培育信用市場。

再次，要有序推進數據開放，釋放數據活力。數據資源的價值在于利用，通過保障數據安全前提下的數據開放，促進社會公共信息在社會成員之間的共享與融合，加強企業、社會組織、公眾參與數據資源的挖掘利用，進而不僅提升審批和監管的效能，還能提供更加優質、更加精準的公共服務。

最后，推進信息公開抓監管。監管部門僅僅是全方位、全過程監管體系中的一環，信息公開則將社會監督、企業自律納入整體性監管，提高了市場主體和個人的違規成本，有利于實現監管全鏈條的協同共治。推進審批部門運作、審批事項辦理、審批服務提供的信息公開，可以通過網絡留痕加強電子監察，通過公開透明加強行政相對人、社會公眾、輿論等外部監督，促進陽光審批、效能審批的實現。

4.文化路徑：注重因地制宜與重塑行政文化

推進審管分離與審管協同要因地制宜，結合當地實際分步驟、有方法地推進。選取審管分離模式以及推動審管良性互動，組織形態及其運作方式與所在環境密切關聯，需要立足當地環境和條件基礎上，設定價值目標，梳理和協調府際關系、條塊關系，爭取權威主體的有力支持，增強改革參與者的價值認同，培育行政相對人的行為習慣，努力實現協同效應。

審管分離實踐的一個突出亮點在于推進審批服務便民化，政務服務“一網通辦”“只進一扇門”“最多跑一次”等改革，推動了傳統政府以行政權力配置為中心的管制理念向以人民為中心的服務理念轉變。審批不僅要數量“減”，還要內容、程序“簡”，監管要強有力、精準化，這些都需要圍繞市場主體和人民群眾的辦事需求和接受服務的評價感受來作為價值基準。審管互動要根本性地重塑行政文化，從部門視角轉向用戶視角，讓實踐來檢驗、讓基層來評判、讓群眾來打分，以服務價值驅動行政效能提升。