公共應(yīng)急體系下中國(guó)紅十字會(huì)組織力建設(shè)研究

時(shí)立榮 常亮

摘? 要： 在國(guó)家公共應(yīng)急管理體系中，中國(guó)紅十字會(huì)的地位和作用比較突出，它既是國(guó)際紅十字運(yùn)動(dòng)的成員國(guó)組織，又是中國(guó)黨和政府在人道服務(wù)領(lǐng)域中的獨(dú)特助手。作為一個(gè)復(fù)雜組織系統(tǒng)，從其權(quán)力垂直分層看，中國(guó)紅十字會(huì)在中國(guó)政治體制中的垂直定位具有法定性、歷史性和繼承性，這不僅體現(xiàn)在國(guó)際紅十字與紅新月運(yùn)動(dòng)和各國(guó)紅十字會(huì)之間的歷史關(guān)系定位，還體現(xiàn)在中國(guó)紅十字會(huì)同黨和政府之間的責(zé)任紐帶關(guān)系。因此，中國(guó)政治體制性質(zhì)規(guī)定了中國(guó)特色紅十字會(huì)的政治組織力。但是，在復(fù)雜系統(tǒng)中的組織應(yīng)急張力，即組織聯(lián)盟力、執(zhí)行力和社會(huì)動(dòng)員力等扁平向度的技術(shù)管理能力卻因機(jī)制問(wèn)題降低了它應(yīng)對(duì)應(yīng)急事件的執(zhí)行能力。為此，應(yīng)著力增強(qiáng)組織自我革新力，創(chuàng)新社會(huì)力量參與應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，拓展公共應(yīng)急聯(lián)盟共享空間，滿(mǎn)足復(fù)雜系統(tǒng)對(duì)應(yīng)急組織能力建設(shè)的需要。

關(guān)鍵詞： 中國(guó)紅十字會(huì);組織結(jié)構(gòu);應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制;組織力

在我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，中國(guó)紅十字會(huì)作為應(yīng)急救援隊(duì)伍和社會(huì)力量的地位和作用非常突出。根據(jù)《中國(guó)紅十字法》，中國(guó)紅十字會(huì)既是國(guó)際紅十字運(yùn)動(dòng)的成員國(guó)組織，又是中國(guó)大型社會(huì)樞紐組織，是黨和政府在人道救助服務(wù)領(lǐng)域中的獨(dú)特助手。習(xí)近平總書(shū)記在中央召開(kāi)的黨的群團(tuán)工作會(huì)議上指出：“群團(tuán)事業(yè)是黨的事業(yè)的重要組成部分，黨的群團(tuán)工作是黨治國(guó)理政的一項(xiàng)經(jīng)常性、基礎(chǔ)性工作，是黨組織動(dòng)員廣大人民群眾為完成黨的中心任務(wù)而奮斗的重要法寶。”①中國(guó)紅十字會(huì)不僅是中華人民共和國(guó)統(tǒng)一的紅十字組織和國(guó)際紅十字運(yùn)動(dòng)的重要成員，也是我國(guó)從事人道服務(wù)的強(qiáng)大的群團(tuán)組織，助力于黨和政府的群眾工作。紅十字會(huì)的組織力是組織結(jié)構(gòu)和機(jī)制運(yùn)行共同作用的結(jié)果。

一、 中國(guó)紅十字會(huì)在復(fù)雜組織系統(tǒng)中的垂直分層定位

中國(guó)紅十字會(huì)是一個(gè)復(fù)雜程度非常高的組織系統(tǒng)。在組織系統(tǒng)中，垂直指組織在縱向結(jié)構(gòu)中的授權(quán)關(guān)系地位和層次，它包含了紅十字國(guó)際委員會(huì)組織對(duì)各個(gè)政府成員國(guó)的授權(quán)，還包括政府與紅十字會(huì)的權(quán)力地位關(guān)系以及紅十字會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)縱向權(quán)責(zé)位置和關(guān)系。

一百多年前發(fā)源于國(guó)際社會(huì)的紅十字運(yùn)動(dòng)，得到了各國(guó)政府的響應(yīng)，國(guó)際紅十字組織是全世界公認(rèn)程度最高和公認(rèn)范圍最廣的人道主義團(tuán)體。作為《日內(nèi)瓦公約》及附加議定書(shū)的簽約國(guó)，中國(guó)是國(guó)際紅十字、紅新月運(yùn)動(dòng)的成員國(guó)之一。其法定職責(zé)規(guī)定，紅十字運(yùn)動(dòng)的基本成員和重要力量是各國(guó)紅十字會(huì)，各國(guó)紅十字會(huì)按照自身章程及本國(guó)立法開(kāi)展人道主義活動(dòng)，支持政府當(dāng)局為滿(mǎn)足各自國(guó)家人民的需要，且遵守紅十字運(yùn)動(dòng)的任務(wù)和基本原則。各國(guó)紅十字會(huì)是本國(guó)內(nèi)獨(dú)立自主的全國(guó)性組織機(jī)構(gòu)，支持其志愿工作者和專(zhuān)職人員的活動(dòng)。除了依據(jù)本國(guó)立法，各國(guó)紅十字會(huì)和政府之間保持合作關(guān)系，在預(yù)防疾病、促進(jìn)健康、減弱人類(lèi)疾苦等領(lǐng)域合作，開(kāi)展有益于教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利方面的活動(dòng)。②

在中國(guó)政治體制中，中國(guó)紅十字會(huì)定位為群團(tuán)組織，中國(guó)紅十字會(huì)黨組向中共中央負(fù)責(zé)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。從事紅十字事業(yè)的中國(guó)紅十字會(huì)組織，受?chē)?guó)務(wù)院的支持、資助、保障和監(jiān)督，是政府在人道主義服務(wù)領(lǐng)域中的助手，其他領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在其職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)中國(guó)紅十字會(huì)進(jìn)行相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或管理。地方各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)紅十字會(huì)，其他地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在其職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)地方各級(jí)紅十字會(huì)進(jìn)行相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或管理。

在中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和軍事組織體系中，中國(guó)紅十字會(huì)屬于社會(huì)組織體系。按照我國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)和政策規(guī)定，社會(huì)組織包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位（包含社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)）、基金會(huì)（包含公募基金會(huì)和非公募基金會(huì)）和社會(huì)中介組織以及城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織。其中，社會(huì)團(tuán)體又包括群團(tuán)組織和其他社會(huì)團(tuán)體。在我國(guó)，中國(guó)紅十字會(huì)不僅是具有國(guó)際性的組織，也是受到黨和政府高度重視和支持的具有中國(guó)特色的社會(huì)組織類(lèi)屬中的群團(tuán)組織之一。中國(guó)紅十字會(huì)和其他社會(huì)組織之間既有聯(lián)系又有區(qū)別。社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體、群團(tuán)組織三個(gè)概念分層次構(gòu)成中國(guó)紅十字會(huì)概念的層級(jí)化外延。中國(guó)紅十字會(huì)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)③標(biāo)示了其概念內(nèi)涵，包括中國(guó)紅十字總會(huì)、地方各級(jí)紅十字會(huì)、行業(yè)紅十字會(huì)、特別行政區(qū)紅十字會(huì)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)紅十字會(huì)等。

中國(guó)紅十字會(huì)的組織性質(zhì)既與社會(huì)組織屬性有相通之處，又有特殊之處。社會(huì)組織普遍具有非營(yíng)利性、民間性、公益性的特征。此外，我國(guó)堅(jiān)持黨對(duì)社會(huì)組織的政治領(lǐng)導(dǎo)。社會(huì)組織的第一個(gè)根本屬性是區(qū)別于企業(yè)的非營(yíng)利性，第二個(gè)基本屬性是民間性即非政府性，第三個(gè)基本屬性是公益性或互益性。而黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)社會(huì)組織第四個(gè)基本屬性。在這里，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府領(lǐng)導(dǎo)的剛性比一般組織要高，具體體現(xiàn)為中國(guó)紅十字總會(huì)設(shè)有黨組，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，對(duì)黨中央負(fù)責(zé)。中國(guó)紅十字會(huì)機(jī)關(guān)實(shí)行參照公務(wù)員管理，但紅十字會(huì)組織本身是非政治性的。

從垂直定位的實(shí)踐依據(jù)來(lái)看，我國(guó)社會(huì)主義實(shí)踐是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家實(shí)踐，是以人民生活為宗旨，以保障和服務(wù)實(shí)踐為手段的實(shí)踐。社會(huì)組織實(shí)踐是人類(lèi)實(shí)踐的子集，也是國(guó)家實(shí)踐的子集，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。對(duì)紅十字會(huì)的一切定位都是分類(lèi)和實(shí)踐定位，以保障紅十字會(huì)實(shí)踐的有效性。中國(guó)紅十字會(huì)具有普遍性與獨(dú)特性共存的組織特質(zhì)，其普遍性由其國(guó)際屬性所決定，其獨(dú)特性由中國(guó)紅十字會(huì)在中國(guó)政治體制中的定位所決定。

二、中國(guó)政治體制性質(zhì)賦予了中國(guó)特色紅十字會(huì)的政治組織力

中國(guó)紅十字會(huì)在中國(guó)政治體制中的合法性、歷史性和國(guó)家實(shí)踐性特點(diǎn)是由中國(guó)政治體制性質(zhì)所決定的，因此，在人道組織凝聚力、引領(lǐng)人道服務(wù)的政治組織力方面，其獨(dú)特性使它處于無(wú)法替代的層次和地位。

1.中國(guó)紅十字會(huì)在中國(guó)政治體制中的垂直地位具有法律合法性授權(quán)

從國(guó)際紅十字運(yùn)動(dòng)章程文件規(guī)定看。1864年的國(guó)際外交會(huì)議簽署第一部日內(nèi)瓦公約，第一條規(guī)定各簽約國(guó)須成立紅十字會(huì)機(jī)構(gòu)，“各國(guó)均應(yīng)設(shè)立這樣一個(gè)委員會(huì)——該委員會(huì)可依據(jù)其認(rèn)為有效和適當(dāng)?shù)姆绞阶孕薪M織”。2006年修訂的《國(guó)際紅十字與紅新月運(yùn)動(dòng)章程》提出承認(rèn)各國(guó)紅十字會(huì)的條件：“本國(guó)合法政府已依照《日內(nèi)瓦公約》和國(guó)家立法正式承認(rèn)它為志愿救護(hù)團(tuán)體，擔(dān)任政府當(dāng)局的人道主義工作助手”（第3款）。該章程第二條對(duì)“締約國(guó)”的相關(guān)職責(zé)做了以下幾個(gè)方面的規(guī)定：“《日內(nèi)瓦公約》締約國(guó)遵照公約、本章程以及國(guó)際大會(huì)決議，同本運(yùn)動(dòng)的成員合作”（第1款）;“每一締約國(guó)均應(yīng)敦促在其領(lǐng)土上建立國(guó)家紅十字會(huì)，并鼓勵(lì)其發(fā)展”（第2款）;“所有國(guó)家、特別是已承認(rèn)了在本國(guó)建立國(guó)家紅十字會(huì)的國(guó)家，應(yīng)盡可能支持本運(yùn)動(dòng)成員工作;本運(yùn)動(dòng)的成員也將根據(jù)各自的章程，盡可能地支持各國(guó)的人道主義運(yùn)動(dòng)”（第3款）;“任何時(shí)候各國(guó)都應(yīng)尊重本運(yùn)動(dòng)的成員信守其基本原則”（第4款）。④由此可見(jiàn)，紅十字會(huì)的生成實(shí)際上是一個(gè)委托-代理、領(lǐng)導(dǎo)-助手關(guān)系，由紅十字國(guó)際委員會(huì)敦促主權(quán)國(guó)家簽署日內(nèi)瓦公約且監(jiān)護(hù)主權(quán)國(guó)家執(zhí)行。各成員國(guó)根據(jù)日內(nèi)瓦公約的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)委托給本國(guó)紅十字會(huì)（紅新月會(huì)），以擔(dān)任本國(guó)政府人道事務(wù)助手，履行《日內(nèi)瓦公約》的相關(guān)職責(zé)。

另外，從《中華人民共和國(guó)憲法》及其他法律章程看。在我國(guó)的政治體制中，以憲法的形式規(guī)定了我國(guó)的國(guó)體和政體，確定了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和權(quán)威。我國(guó)制定了《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》，確立了“中國(guó)紅十字會(huì)是中華人民共和國(guó)統(tǒng)一的紅十字組織，是從事人道主義工作的社會(huì)救助團(tuán)體”⑤。黨對(duì)紅十字會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位及紅十字會(huì)的職能與責(zé)任均有明確法規(guī)界定。

2.中國(guó)紅十字會(huì)在中國(guó)政治體制中的垂直層次具有歷史承繼性

中國(guó)紅十字會(huì)作為國(guó)家紅十字會(huì)，從一誕生起就帶有政府賦權(quán)的基因。經(jīng)過(guò)百年的發(fā)展，這一歷史基因始終沒(méi)有改變。因此，中國(guó)紅十字會(huì)同黨和政府之間的紐帶關(guān)系是歷史的選擇和必然。從中國(guó)紅十字會(huì)在國(guó)際紅十字與紅新月運(yùn)動(dòng)的歷史和關(guān)系中的定位看，不同于國(guó)內(nèi)其他任何社會(huì)組織，中國(guó)紅十字會(huì)是須以主權(quán)國(guó)家的名義、由政府提出申請(qǐng)和對(duì)《日內(nèi)瓦條約》及其附加議定書(shū)的承諾，經(jīng)由以各國(guó)政府作為其成員的國(guó)際紅十字會(huì)委員會(huì)的承認(rèn)和批準(zhǔn)，才能合法存在的統(tǒng)一的國(guó)家紅十字組織。所以，從它一誕生起，就是政府國(guó)際行為的產(chǎn)物，帶有政府賦權(quán)的基因。從誕生至今100多年來(lái)，無(wú)論從戰(zhàn)場(chǎng)救護(hù)還是到民間外交，中國(guó)紅十字會(huì)始終是受政府支持、委托和監(jiān)督的、獨(dú)立自主地開(kāi)展以人道主義為宗旨的活動(dòng)的特定組織。國(guó)際紅十字會(huì)和紅新月運(yùn)動(dòng)章程早已將中國(guó)紅十字會(huì)的法定職責(zé)和政府的人道主義工作緊密地聯(lián)系在一起。我國(guó)紅十字會(huì)同黨和政府之間存在的紐帶關(guān)系是歷史的選擇，是國(guó)家責(zé)任的必然。

3.中國(guó)紅十字會(huì)在中國(guó)政治體制中的層次關(guān)系具有國(guó)家實(shí)踐性

在中國(guó)，群團(tuán)組織的規(guī)模很大，是對(duì)社會(huì)有重要影響的社會(huì)組織。群團(tuán)組織政治性、群眾性指明了群團(tuán)組織是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下組織群眾并為群眾服務(wù)的性質(zhì)。群團(tuán)組織是最具有中國(guó)特色的社會(huì)組織分類(lèi)，其特殊之處在于，要明確體現(xiàn)國(guó)家實(shí)踐的政治約束性。表現(xiàn)在：一是在國(guó)際社會(huì)中，中國(guó)紅十字會(huì)要體現(xiàn)出作為國(guó)家的象征，即中國(guó)紅十字會(huì)的名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)由具有國(guó)家職級(jí)的某一職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。二是在我國(guó)政治體制定位中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征的原則，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)紅十字會(huì)的使命宗旨。中國(guó)紅十字會(huì)設(shè)立黨組，受黨中央領(lǐng)導(dǎo)，為中國(guó)紅十字事業(yè)提供可靠的政治制度保障。三是在中國(guó)，政府的戰(zhàn)略是黨的路線、方針和政策的具體化，因此，中國(guó)紅十字會(huì)的人道任務(wù)也包含在政府的公共事業(yè)之中，政府部門(mén)對(duì)紅十字會(huì)的具體支持、資助、保障和監(jiān)督是政府的法定職責(zé)。由于黨、政府和中國(guó)紅十字會(huì)在目標(biāo)職責(zé)上存在不同層次的互倚關(guān)系，不僅黨和政府領(lǐng)導(dǎo)支持紅十字事業(yè)，中國(guó)紅十字會(huì)也應(yīng)當(dāng)將自覺(jué)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)助政府履行人道服務(wù)職責(zé)、團(tuán)結(jié)服務(wù)所聯(lián)系群眾、依法依章程開(kāi)展工作統(tǒng)一起來(lái)，責(zé)無(wú)旁貸地成為黨和政府在人道主義工作中的有力助手。

可見(jiàn)，垂直定位賦予了中國(guó)紅十字會(huì)組織結(jié)構(gòu)地位上獨(dú)特的政治組織力。

三、中國(guó)紅十字會(huì)組織結(jié)構(gòu)關(guān)系、運(yùn)行特征及其組織執(zhí)行力

中國(guó)特定的群團(tuán)組織屬性，決定了中國(guó)紅十字會(huì)的組織關(guān)系與結(jié)構(gòu)形態(tài)。其中，黨組是中國(guó)紅十字會(huì)組織關(guān)系的內(nèi)核，居于組織定位的高層，相對(duì)獨(dú)立性與業(yè)務(wù)指導(dǎo)性并存的線性關(guān)系是其組織結(jié)構(gòu)關(guān)系的主要形態(tài)。

1.中國(guó)紅十字會(huì)的組織要素及職能⑥

中國(guó)紅十字會(huì)的組織構(gòu)成要素主要包括中國(guó)紅十字會(huì)全國(guó)委員會(huì)、理事會(huì)、常務(wù)理事會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)（理事會(huì)的常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)）、監(jiān)事會(huì);結(jié)構(gòu)要素主要包括紅十字會(huì)總會(huì)（對(duì)外代表中國(guó)紅十字會(huì)）、各級(jí)紅十字會(huì)（包含紅十字會(huì)基層組織）、行業(yè)紅十字會(huì)、特別行政區(qū)紅十字會(huì)。《中國(guó)紅十字會(huì)法》和《中國(guó)紅十字會(huì)章程》⑦對(duì)紅十字會(huì)組織構(gòu)成要素的相關(guān)職責(zé)、權(quán)限及產(chǎn)生辦法均給予明確規(guī)定，中國(guó)紅十字會(huì)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)會(huì)員代表大會(huì)。章程對(duì)中國(guó)紅十字會(huì)理事會(huì)、常務(wù)理事會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)、監(jiān)事會(huì)、名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)、會(huì)長(zhǎng)職權(quán)等各方面進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

黨組是中國(guó)紅十字會(huì)性質(zhì)及其組織關(guān)系中的內(nèi)核。群團(tuán)事業(yè)是黨的事業(yè)的重要組成部分。“要切實(shí)保持和增強(qiáng)黨的群團(tuán)工作的政治性。政治性是群團(tuán)組織的靈魂，是第一位的。”⑧按照《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)，保證其政治性和先進(jìn)性，成立黨組是最有力最得當(dāng)?shù)姆绞健Ｖ饕獌?nèi)容包括：在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)、文化組織、其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，成立黨組以發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。且黨組服從批準(zhǔn)它成立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)。⑨中國(guó)紅十字會(huì)黨組由中共中央委員會(huì)批準(zhǔn)成立，服從中共中央委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，是中國(guó)紅十字會(huì)組織關(guān)系中的內(nèi)核形態(tài)。

中國(guó)紅十字會(huì)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的線性關(guān)系和相對(duì)獨(dú)立性主要表現(xiàn)為：（1）中國(guó)紅十字會(huì)全國(guó)會(huì)員代表大會(huì)是中國(guó)紅十字會(huì)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)地方紅十字會(huì)的權(quán)力機(jī)關(guān)是同級(jí)會(huì)員代表大會(huì)。全國(guó)行業(yè)紅十字會(huì)由中國(guó)紅十字會(huì)常務(wù)理事會(huì)批準(zhǔn)。（2）中國(guó)紅十字會(huì)全國(guó)會(huì)員代表大會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)理事會(huì)中的總會(huì)代表、監(jiān)事會(huì)。理事會(huì)中的總會(huì)代表直接領(lǐng)導(dǎo)常務(wù)理事會(huì)中的總會(huì)代表。常務(wù)理事會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行委員會(huì)。執(zhí)行委員會(huì)、監(jiān)事會(huì)接受中國(guó)紅十字總會(huì)黨組領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)紅十字會(huì)之間在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系的基礎(chǔ)上保持相對(duì)獨(dú)立。

2.任務(wù)職能和紅十字事業(yè)的組織運(yùn)行特征

紅十字事業(yè)的組織運(yùn)行包含紅十字事業(yè)基本運(yùn)行模式和組織運(yùn)行模式，反映了紅十字事業(yè)的技術(shù)特征。紅十字事業(yè)基本運(yùn)行模式包括獲取資源、核心保障、人道主義救助三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的任務(wù)職能。獲取資源指獲取滿(mǎn)足工作需求的資源;核心保障包括采購(gòu)、存儲(chǔ)、運(yùn)輸，不包含核心保障以外的后勤等常規(guī)保障;人道主義救助分為緊急人道救助和常規(guī)人道救助，指對(duì)服務(wù)對(duì)象實(shí)施的人道行動(dòng)。紅十字事業(yè)的組織運(yùn)行模式由基本運(yùn)行模式和領(lǐng)導(dǎo)、保障、服務(wù)及其先后關(guān)系構(gòu)成。紅十字會(huì)運(yùn)行模式中的每一項(xiàng)都對(duì)應(yīng)著相關(guān)組織職能或職責(zé)。總會(huì)中層機(jī)構(gòu)和直屬單位作為資源獲取者從資源輸出者（政府、社會(huì)、國(guó)際）處獲取資源，而對(duì)實(shí)施者（實(shí)施會(huì)員與志愿者）和間接對(duì)象進(jìn)行指導(dǎo)、培訓(xùn)、宣傳并與之合作。總之，總會(huì)中層機(jī)構(gòu)和直屬單位、實(shí)施者、間接對(duì)象都對(duì)直接對(duì)象實(shí)施人道主義救助。現(xiàn)有的組織運(yùn)行模式的優(yōu)勢(shì)是成熟和穩(wěn)定，保持程序化規(guī)范化操作，缺點(diǎn)是長(zhǎng)期在封閉的紅十字系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)行，缺乏對(duì)系統(tǒng)外部環(huán)境變化的敏感性，特別是對(duì)現(xiàn)代信息社會(huì)中的民間社會(huì)組織、基金會(huì)、企業(yè)的社會(huì)責(zé)任能力的迅速增長(zhǎng)和提升帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)感到不適，缺乏應(yīng)對(duì)新變化的組織管理策略和信息管理技術(shù)，表現(xiàn)在組織聯(lián)盟力、執(zhí)行力和社會(huì)動(dòng)員力等橫向扁平協(xié)同管理能力缺失，這些都會(huì)降低它的組織執(zhí)行力。

3.復(fù)雜系統(tǒng)中的多元主體、橫向聯(lián)結(jié)機(jī)制與紅十字會(huì)組織力建設(shè)

中國(guó)紅十字系統(tǒng)的組織力，主要指紅十字各級(jí)組織為完成其承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)黨和政府人道服務(wù)領(lǐng)域獨(dú)特助手的工作目標(biāo)，應(yīng)具有的組織、凝聚、動(dòng)員等影響基層社會(huì)各方面力量的能力。中國(guó)紅十字會(huì)在復(fù)雜系統(tǒng)中的組織應(yīng)急張力，即組織聯(lián)盟力、執(zhí)行力和社會(huì)動(dòng)員力，是通過(guò)運(yùn)行機(jī)制表現(xiàn)出來(lái)的。

社會(huì)組織蘊(yùn)藏著巨大的能量，怎樣引領(lǐng)社會(huì)力量有序參與是我國(guó)應(yīng)急管理實(shí)踐的重大課題。復(fù)雜系統(tǒng)觀認(rèn)為，面對(duì)不確定性極大的復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)體系，沒(méi)有一個(gè)最優(yōu)解，只存在一個(gè)關(guān)系均衡狀態(tài)，因此，在公共應(yīng)急的各個(gè)主體之間當(dāng)采用多元多態(tài)均衡治理。現(xiàn)代社會(huì)比以往任何時(shí)候都更為復(fù)雜，致使現(xiàn)代組織對(duì)細(xì)微變化缺乏高度敏感性，對(duì)伴隨社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)快速調(diào)整以及有時(shí)造成的災(zāi)難性后果也完全缺乏預(yù)見(jiàn)能力，任何細(xì)小的變化都可能影響組織演進(jìn)的方向，并最終影響組織的均衡。因此，現(xiàn)代組織需要建立復(fù)雜系統(tǒng)，并在復(fù)雜系統(tǒng)戰(zhàn)略指導(dǎo)下調(diào)整組織體制和機(jī)制。因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)的重大應(yīng)急災(zāi)難救助問(wèn)題日益呈現(xiàn)出跨界性、關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性增強(qiáng)的特征，所以必然要求主體多元聯(lián)結(jié)和運(yùn)行機(jī)制聯(lián)動(dòng)。社會(huì)力量包含了各種組織種群，財(cái)政部負(fù)責(zé)人就國(guó)務(wù)院2013年公布的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)行解讀，指出政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的承接主體為“依法在民政部門(mén)登記成立或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門(mén)登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量”。該政策里的承接主體對(duì)應(yīng)的就是社會(huì)力量。而研究中一般意義上的社會(huì)力量指社會(huì)組織、社區(qū)、志愿者團(tuán)體、企業(yè)、社會(huì)企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)和公共媒體等。

如果各類(lèi)組織之間能夠形成風(fēng)險(xiǎn)救助共同體，那么，應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)就會(huì)有足夠的抗風(fēng)險(xiǎn)力量?jī)?chǔ)備。所以，建立扁平的橫向集成網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是組織社會(huì)動(dòng)員力生成的新空間，以復(fù)雜但不混亂的共同體對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)需要建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。中國(guó)紅十字會(huì)系統(tǒng)需要增強(qiáng)組織自我革新力，創(chuàng)新公共應(yīng)急多元協(xié)同體制機(jī)制，建立公共應(yīng)急聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)，提升應(yīng)急管理能力。

四、創(chuàng)新社會(huì)力量參與應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制以提升組織力

社會(huì)組織應(yīng)急聯(lián)盟是社會(huì)動(dòng)員的組織載體，中國(guó)紅十字會(huì)應(yīng)當(dāng)立足于垂直地位的政治組織力，拓展應(yīng)急聯(lián)盟的橫向關(guān)系。如果通過(guò)采取邊界開(kāi)放、聯(lián)動(dòng)共治、多元協(xié)同的應(yīng)急機(jī)制增強(qiáng)調(diào)節(jié)系統(tǒng)的開(kāi)放性、靈活性、適應(yīng)性，就可以整合各方力量，優(yōu)化各類(lèi)社會(huì)資源，形成問(wèn)題聯(lián)治、風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)控、快速聯(lián)動(dòng)的體制機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后的整體系統(tǒng)控制，打造互信互助互擔(dān)的整體應(yīng)急防控鏈，提高風(fēng)險(xiǎn)防范化解的前瞻性、系統(tǒng)性和協(xié)同性提供行動(dòng)指南。

紅十字會(huì)的組織力建設(shè)重點(diǎn)是組織運(yùn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，將政治組織力優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為行動(dòng)能力，以社會(huì)力量參與應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新為突破口，全面提高紅十字會(huì)在國(guó)家公共應(yīng)急管理體系中的組織執(zhí)行力。紅十字會(huì)有責(zé)任建立一套社會(huì)力量參與重大突發(fā)事件應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)制，突破長(zhǎng)期以來(lái)自說(shuō)自話(huà)的封閉的組織邊界，建立穩(wěn)固的紅十字會(huì)和其他社會(huì)力量合作的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，分擔(dān)突發(fā)重大事件中需要政府承擔(dān)的超大負(fù)荷的基層保障和服務(wù)工作，在政府和社會(huì)力量之間架起應(yīng)急協(xié)同橋梁，把垂直結(jié)構(gòu)地位優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為可操作的運(yùn)行機(jī)制、工作流程和行動(dòng)方案。

在國(guó)家公共應(yīng)急體系的框架下，建立社會(huì)力量應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制涉及多元利益相關(guān)者，須遵循有序參與原則、有效參與原則和公平參與原則，多元主體之間要形成差序參與、資源互補(bǔ)、效力對(duì)接的應(yīng)急治理格局。為此，要按照組織運(yùn)作的授權(quán)、協(xié)調(diào)、溝通程序，進(jìn)行應(yīng)急組織聯(lián)動(dòng)機(jī)制設(shè)計(jì)。建立健全基于政府行政體系的授權(quán)引導(dǎo)機(jī)制、基于專(zhuān)業(yè)優(yōu)長(zhǎng)的任務(wù)派遣機(jī)制、基于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的分工協(xié)調(diào)機(jī)制、基于共享的信息溝通機(jī)制、基于利益的激勵(lì)機(jī)制和撤退機(jī)制。必須明確各類(lèi)社會(huì)力量參與重大應(yīng)急事件管理的方式、渠道和手段，如通關(guān)、物資采購(gòu)、調(diào)配、物流遞送、人力支持、捐贈(zèng)、服務(wù)供給、宣傳和監(jiān)督等。建立社會(huì)力量參與重大應(yīng)急事件聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有助于依據(jù)中國(guó)紅十字會(huì)在垂直結(jié)構(gòu)中獲得的政治組織力解決社會(huì)力量參與重大應(yīng)急事件的主體合法性問(wèn)題，從而解決信息不對(duì)稱(chēng)、對(duì)接無(wú)序、信息透明度不夠、渠道不暢和效率低下等問(wèn)題，提升紅十字會(huì)的組織執(zhí)行力、聯(lián)動(dòng)力和社會(huì)影響力。

五、結(jié)論與建議

中國(guó)紅十字會(huì)需要回應(yīng)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的要求，立足于中國(guó)社會(huì)的特點(diǎn)，創(chuàng)新紅十字會(huì)參與公共應(yīng)急的體制機(jī)制，提升組織運(yùn)行能力和效率。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：中國(guó)紅十字事業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分。黨和政府對(duì)紅十字會(huì)的定位和要求是以“群團(tuán)是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶”為基準(zhǔn)的。國(guó)務(wù)院要求中國(guó)紅十字會(huì)要充分發(fā)揮在人道領(lǐng)域的政府助手作用。所以，在依法治會(huì)的前提下，要將紅十字會(huì)實(shí)踐和我國(guó)公共應(yīng)急體系建設(shè)緊密結(jié)合。中國(guó)紅十字會(huì)法、紅十字章程、黨和政府關(guān)于紅十字會(huì)的意見(jiàn)、憲法和有關(guān)國(guó)家法律、國(guó)際紅十字與紅新月運(yùn)動(dòng)章程等都賦予了中國(guó)紅十字會(huì)的政治組織力優(yōu)勢(shì)，要將黨和政府賦予的政治組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為組織效能，創(chuàng)新社會(huì)力量參與公共應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新將組織的制度結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為組織效能，提升紅十字系統(tǒng)的組織力。作為復(fù)雜的組織系統(tǒng)，中國(guó)紅十字會(huì)在系統(tǒng)垂直結(jié)構(gòu)分層和定位上是明確的，飽有政治組織力，但是，在扁平運(yùn)行的張力上，存在程度不足甚至缺失問(wèn)題。為此，應(yīng)當(dāng)建立健全和完善同企業(yè)、社會(huì)組織、志愿者組織、社區(qū)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)之間的橫向聯(lián)結(jié)組織設(shè)計(jì)，打破長(zhǎng)期以來(lái)紅十字會(huì)系統(tǒng)內(nèi)的封閉管理定勢(shì)，改善紅十字會(huì)的任務(wù)授權(quán)機(jī)制、協(xié)同合作機(jī)制、信息共享溝通機(jī)制等組織運(yùn)作機(jī)制。

著力加強(qiáng)組織執(zhí)行力建設(shè)，打造紅十字特色的公共應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)紅十字會(huì)對(duì)資源的整合協(xié)調(diào)能力，形成應(yīng)急服務(wù)與保障管理上的人力、物力、財(cái)力的有序?qū)印?yōu)勢(shì)互補(bǔ)、快速反應(yīng)。增強(qiáng)與復(fù)雜系統(tǒng)相匹配的公共危機(jī)要求下的應(yīng)急組織能力建設(shè)，在突發(fā)危機(jī)中擴(kuò)大組織應(yīng)急張力，做到快速反應(yīng)、快速組織、快速救濟(jì)，才能既協(xié)助政府又代表社會(huì)做好應(yīng)急保障工作。為此，要以紅十字會(huì)的組織職能定位為基礎(chǔ)，擴(kuò)展視野，創(chuàng)新發(fā)展空間。要高度重視組織戰(zhàn)略管理和高素質(zhì)人才選用，完善科學(xué)評(píng)價(jià)、監(jiān)管、獎(jiǎng)懲制度，加快同企業(yè)、社區(qū)、民間組織、志愿者等其他公共應(yīng)急主體之間的聯(lián)系，打造社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的新格局。

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注釋?zhuān)?/p>

①《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見(jiàn)》，2015年7月10日，http：//cpc.people.com.cn/n/2015/0710/c64387-27282531.html。

②④中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)編譯：《國(guó)際紅十字與紅新月運(yùn)動(dòng)章程》（2006修訂），《國(guó)際紅十字與紅新月運(yùn)動(dòng)基本文件匯編》，中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)內(nèi)部資料，2008年，第5-19頁(yè)。

③ 參見(jiàn)中國(guó)紅十字會(huì)官網(wǎng)，2019年9月18日，https：//www.redcross.org.cn/html/2019-01/56089.html。

⑤《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》第二條，法律出版社，2017年，第5頁(yè)。

⑥《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》第二章第七條-第十條中對(duì)中國(guó)紅十字會(huì)的相關(guān)組織要素的界定，以及結(jié)構(gòu)要素關(guān)系進(jìn)行明確表述。《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》，法律出版社，2017年，第10頁(yè)。

⑦《中國(guó)紅十字會(huì)章程》，2017年6月9日，https：//www.redcross.org.cn/html/2017-06/18.html。

⑧參見(jiàn)習(xí)近平在2015年7月6日至7日在北京召開(kāi)的中央黨的群團(tuán)工作會(huì)議上的講話(huà)，2015年7月8日，http：//cpc.people.com.cn/xuexi/n/2015/0708/c385474-27271788.html。

⑨參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第四十七條、第四十八條，2017年10月。

⑩人道主義救助包括應(yīng)急救援、應(yīng)急救護(hù)、常規(guī)人道主義救助（簡(jiǎn)稱(chēng)常規(guī)人道救助），獻(xiàn)血（輸血）、獻(xiàn)干細(xì)胞（干細(xì)胞移植）、獻(xiàn)遺體和人體器官（人體器官移植）等。

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[10]紅十字國(guó)際委員會(huì)，紅十字會(huì)與紅新月會(huì)國(guó)際聯(lián)合會(huì)編，中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)譯.《國(guó)際紅十字會(huì)與紅新月運(yùn)動(dòng)手冊(cè)》[M]北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017.

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[12]葛道順.“自己人代理”：國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的一個(gè)解釋[D].上海大學(xué)，2013.

Research on Organizational Capacity Building of the Red Cross Society of China under the Public Emergency System

Shi Lirong / Chang Liang

Abstract： The status and role of the Red Cross Society of China are prominent in the national public emergency management system. It is not only a member organization of the International Committee of the Red Cross， but also a unique assistant of the Chinese party and government in the field of humanitarian services. As a complex organizational system， the Red Cross Society of China in the Chinese political system has statutory， historical， and inheritable features in the vertical position institutional system. This is not only reflected in the positioning of the historical relationship between the International Committee of the Red Cross and the National Red Cross Society， but also in the responsible bond onthe Red Cross Society of China， the party and government. Therefore， the nature of the Chinese political system dictates the political， organizational ability of the Red Cross Society of China. However， the lack of organizational emergency tension in complex systems， such as organizational alliances， execution， and social mobilization， has reduced its ability to respond to emergency events. In all， efforts should be made to enhance organizational self-innovation， innovate collaborative system mechanisms for public emergency response， expand the shared space of public emergency alliances， and enhance emergency organization capacity building under public crisis requirements that match complex systems.

Keywords： The Red Cross Society of China; Organizational structure;Emergency linkage mechanism;Organizational Capacity

（責(zé)任編輯? ?矯海霞）