社區公約制度在公租房社區治理中的應用與優化

【摘 要】社區公約制度作為社區自治的手段之一，自其應用于我國社區治理之時便顯現出巨大優勢。在公租房社區治理中，社區公約制度仍然有著活力。而目前此類特殊社區對社區公約的應用還有著優化空間。本文以武漢市青山區工人村青和居社區為例，分析了其應用社區公約的現狀，并結合其突出問題探尋公租房社區治理對社區公約的應用及優化路徑。

【關鍵詞】社區公約;公租房;社區治理

一、問題的提出

近年來，社區治理一直在不斷適應社會的變化和治理理念的革新，在實踐中探尋居民自治、共商共治的新模式。目前，居民自治的典型手段——社區公約制度正在社區治理中發揮著獨特的作用。而在公租房社區治理中，同樣有著適用空間。

首先，社區公約制度運用于公租房社區治理具有合法性。第一，從社區居民角度來看。居民參與社區治理，進行自我意志的自由表達、為家園建設建言獻策，本身就是憲法所賦予的權利。第二，從社區公約角度來看。社區公約，是指結合社區的實際情況，經過民主程序，由全體居民共同制定的，規范全體居民言行和駐區單位行為的規章制度。由此可見，作為規章制度的社區公約本質上是整個社區的居民之合意，所以可以作為體現居民意思自治的契約來看待。

其次，社區公約制度運用于公租房社區治理具有合理性。公租房，是我國社會保障性住房的一部分，更是我國住房體制改革的產物。歷經四十年，住房體制改革實現了從滿足“住有所居”到追求“住有宜居”的質變，人們對于居住的要求從只考慮“有無”升級為更注重于“優劣”，公租房社區要求宜居度、舒適度、滿意度的呼聲也日漸強烈。通過改善后期治理克服公租房社區固有難題，提升基層治理制度運營質效，增加民眾居住幸福感成為政策所指、民心所期。而自治恰恰是滿足居民“優質化”居住需求的最直接方式，科學有效利用社區公約更是實現有效自治的最高效途徑。

不過，在我國目前的公租房治理中，社區公約制度的應用情況參差不齊，真正使這一制度發揮應有價值的例子只是鳳毛麟角。本文將以武漢市青山區工人村青和居社區為例，從其應用社區公約的現狀進行分析，考察其實際質效和突出問題，從而探尋公租房社區治理對社區公約的應用及優化路徑。

二、實例分析——以社區公約在青和居社區治理中的應用現狀為例

武漢市青山區工人村青和居在公租房社區治理過程中，實現了從低矮“棚戶區”到現代“親和居”，從城郊“荒五里”到都市“后花園”，從民生“欠賬地”到宜居“示范區”的巨大飛躍，是我國公租房社區治理的范例。在其治理制度構建中，社區公約是重要一環，發揮著一定作用的同時也存在著亟待解決的問題。

（一）實際質效

與大多數社區制定社區公約的程序相似，青和居社區公約同樣是在居民委員會的牽頭、帶領下，根據黨的精神、結合居民代表的建議，約定一般性規則、規制居民反饋的普遍性問題，從而予以制定、公布并施行的。據考察，其實際質效至少包括以下幾個方面。

第一，增強認同，提高凝聚力。公約制定過程中，各方主體相互交流、協商，為了“社區共同體”的打造共同努力，實現了互利共贏、協商共治。第二，形成約束，促進社區治理。社區公約便是社區的“法律”，與其他規則的作用相同，雖是強制力有限，但仍然作為一種“契約”而實質上有著一定道德約束作用。這種他律與自律折中而生的公約，在一定程度上實現各方訴求，對營造社區良好居住氛圍起到一定促進作用。第三，構建自治，實現“三治融合”。青和居社區居民部分擔任著樓棟長、社區志愿者，自己管理自己，自己服務自己。社區公約由居民討論產生，社區召集居民代表會議，居民代表去樓棟召開民主會，收集居民意見并進行有效性分析，將建議提供給社區，居民代表由居民自己選出，被管理者變成公約的制定者。收集民意過程中采取“居民—居民代表—社區”的雙向遞進反饋機制。

（二）突出問題

青和居社區在一定程度上實現了對公約的利用，但是根據調研數據反饋，可知青和居社區公約制度仍然存在著很大的問題。其中，迫切需要解決的是社區公約的執行力問題。

調研數據顯示：青和居認為得到遵守和落實的人數約占51%，認為沒有得到遵守和落實的人數約占49%（見圖1）?？梢娬J為公約未落實的人數比例還很大，公約遵守與落實情況不容樂觀。以下將根據數據反饋、訪談反饋，對公約執行力問題的原因進行分析。

第一，社區公約的居民參與度不高。調查問卷顯示，在是否參與社區公約制定的問題上，選擇了是的居民13%，選擇了否的居民87%（見圖2）。由此可見，雖公約制定有著上文所述看似合理的民意收集機制，但是實際過程中居民參與度并不高。社區公約也并不能真正反映居民意愿，導致執行過程中居民積極性較低。而深究原因，一來是因為青和居由于老齡化程度嚴重;二來，未能對已有的民意收集制度進行最大化利用;三來，則應是社區公約的制定過程存在程序瑕疵、設計瑕疵等問題。

第二，各階段社區對公約的宣傳不到位。根據數據反饋，在社區公約執行力不足的原因問題上，選擇“宣傳講解不到位”的占30%（見圖3）。結合關于居民年齡的調查（圖4），年齡為60歲以上的占70%，31-60歲的占27%，18-30歲的占1.5%，18歲以下的占1.5%。由此可見，在老齡化嚴重的青和居社區，不對公約進行到位的宣傳講解，卻期待公約有良好的執行效果是不現實的。

第三，內容太過寬泛。數據表明，在關于“社區公約執行力不足的原因”問題上，選擇“內容過于寬泛”的占21%（見圖3）。私以為，公約內容之所以寬泛，其一因公約制定過程中民意收集還不夠充足，二來由于公約的制定并未以本社區突出特點和特殊問題為出發點，從而在一定程度上導致公約偏重宣示性、原則性，難以落實。實際上，很多居民對社區公約有自己的看法，并且也有著參與社區公約制定的愿望。例如，數據反饋，在如何完善社區公約內容的問題上，居民較為偏向于對特殊人群的照護、公共衛生的治理以及對社區安全的保障，而這些恰恰是公約內容薄弱之處?？梢?，社區公約的制定需要考慮本社區特殊性，更應該切實結合居民的關注點和需求感。

第四，懲戒力度不夠。數據表明，在“社區公約執行力不足的原因”的問題上，選擇“懲戒力度不夠”的占22%（見圖3）。由于是否積極參與社區治理或者自覺遵守社區公約在結果上沒有明顯差異，社區居民和社區各類社會組織缺乏積極參與社區治理和自覺遵守公約規定的意愿。

三、社區公約應用與優化的路徑之探析

青和居作為一個典型的公租房治理模范，在利用社會公約進行社區治理的過程中，有著可借鑒經驗，更有著公租房社區利用社區公約的普遍性問題。以青和居為例，以小見大，提出公租房社區治理中對社區公約制度運用及優化的路徑。

（一）社區公約應用與優化的原則

1. 以公租房社區特殊性為基點

青和居社區作為一個公租房社區，有著與一般商品房社區不同的主體結構、歷史基礎、社區問題等，更是在不斷地實踐中得出了獨特的制度體系。所以社區公約應當與其獨特性相適應、與已有制度相接洽，否則，社區公約只是一紙空文，難以切實解決問題。

結合調研數據和相關文獻，筆者總結出青和居在制定和執行社區公約過程中必須考慮的特殊性，其中包括公租房社區普遍問題以及其自身獨特性問題。

第一，青和居主體多元化，特殊人群占比極大。青和居相較于普通商品房社區和單位社區而言，居民以武鋼退休老人為主，還包括棚戶改造回遷居民、剛創業或者就業的大學畢業生、身體殘疾人士、低保戶等特殊困難人群。其中，老年人口便占據七成比重。因此，在公約制定時，應當偏重考慮特殊群體對基本生活、公共產品、公共服務等需求的滿足。

第二，人口流動性強。一來，居民歸屬感弱，導致參與的積極性不高、集體意識不足。二來，由于人員流動、龐大社區主體數量、社區具有一定開放性等原因，社區安全保障、社區衛生環境應當在公約中有重要體現。

第三，主體分工不明，權責交叉混亂。盡管青和居社區存在三方聯動的實踐，但社區居委會、嘉信物業管理公司、致力運營管理公司以及眾多社區社會組織的權利義務分配不明確，沒有清晰的治理框架和行動結構。

2. 以一般社區普適性經驗為支持

目前，社區公約制度的利用已經有了一定程度上的實踐累積，有很多社區公約建設的典范可供參考。所以，在公租房社區構建社區公約制度之時，大可以進行適度借鑒。同時，在結合自身特點和民情民意的情況下，進行本社區公約的構建工作，由此加快建成有效社區公約制度進程。

3. 以政府適當指導為保障

從我國目前社會治理的狀況來看，自治必須有政府的適當參與。政府、公民以及社區組織共同參與治理，并由此形成一種“雙向制衡的互動模式”，才是最理想的自治狀態。一方面，政府作為負有社會治理責任的第三方主體參與公約制度的構建，能夠在各方主體之間起到調和作用、引導作用，把握正確方向，保障公約的順利產出。另一方面，作為居民信任的主體，政府的參與能夠增強公約的可信賴性、提高居民的可接受性，同時政府作為維護公約運行的主體之一，更能夠提高公約的執行力。

（二）社區公約應用與優化的具體舉措

1. 公租房社區公約的構建階段

第一，深入訪談調查，增大居民參與度。一來，公約內容若得以反應居民新生，則將有較為雄厚的群眾基礎、將有更多的居民自愿遵守公約，最終自然會反映在公約的執行力的提高上。二來，深入居民內部、廣泛征求居民建議，反映居民問題，由此通過對公約內容的細化，杜絕對宣示性、原則性、倡議性的公約，使社區公約真正從“大”且“空”蛻變為“細”而“實”。三來，廣泛而深入地了解民意，能夠使此類公租房社區中居民都能得以行使自己的權利、反映自己的心聲，居住得更舒心、更順心。

第二，制定合理程序，提高公開透明度。一方面，“程序”與“實體”相輔相成，一套合理合法的程序，能夠促進“實體規范”的進步。另一方面，更合理、透明程序，能夠與擴大居民參與度相配套，使居民得以在公約建構過程中添磚加瓦。公租房社區，大可以根據以上原則，在參考其他成熟社區所制公約的程序之基礎上，結合自身特殊性設計貼合實際的程序。例如，“發起”“建議收集”“全民審議”“多次修訂”“全民表決”等等一系列程序，并在“建議收集”處添加“訪談調查”，在最終再加“宣傳講解”等流程。

第三，理清權義分配，激發各方活力。一來，理清各方權責，有利于補足社區公約中的主體規范部分，促進公約的完整性;二來，有利于各方參與主體協調運行，提高效率。

2. 公租房社區公約的執行階段

第一，獎懲措施的落實。一方面，懲戒措施不可或缺。如同“無救濟即無權利”，缺乏懲戒則制度難有活力。另一方面，激勵措施能增強積極作為意愿。其合理性基礎在于，公約畢竟只是一種契約，是一種社區內缺乏強制力的“軟法”，而以物質激勵和精神激勵相結合的方式進行行為激勵，定會增強公約的執行力。

第二，宣傳講解的到位。由上文可知，青和居七成以上的人口為老年人，其理解能力、記憶能力不足、執行能力更是有限。所以配合社區公約的制定與執行，整個過程都不能忽視宣傳的作用。一方面，在公約制定階段應當廣泛宣傳動員，調動居民參與的積極性，鼓勵居民建言獻策。另一方面，在公約公布施行之后，應當安排相應的宣傳講解，便于居民理解公約內容。同時，在執行過程中，配合每次重大違約事件、每次公約修改完善等，都應當進行宣傳與強調。

第三，修改機制的建立。公約制度建設并非一時事業，若缺乏修改機制，則失去長遠的可能?？紤]到公租房社區人口流動較頻繁，社區人口眾多、治理情況較復雜，以及成文公約本身的局限性，應當建立一套公約的修改與完善機制。首先，一定數量的居民可以啟動公約的修改程序。作為社區治理問題的最直接真切的感受者、自身利益最積極的維護者、實現自治的最主要力量，居民應當有權利啟動公約的修改程序，進行民意的充分表達。其次，社區內的各方組織，可以經過一定程序啟動公約的修改。社區治理的相關組織，能夠從不同角度發覺問題。

第四，監督機制的優化。公約實質上只是一種自律，而各方主體的共同自律是難以實現并維持的，所以需要外部的“他律”來保障公約的實行。在此方面，可以通過借鑒已有經驗進行監督機制的構建，可以采取由居民委員會定期對執行機構進行考核、建立公約監督委員會、利用信息網絡對違約行為進行舉報監督等等措施。

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作者簡介：

郭玉靜，出生于2000年1月，女，漢族，天津人，現就讀于華中師范大學法學院，主要從事法學研究。

（作者單位：華中師范大學 法學院）