對海洋環境民事公益訴訟單一起訴主體之批判

【摘 要】在學界中海洋環境公益訴訟的起訴主體有單一說還有非單一說，這兩種觀點都是基于《海洋環境保護法》第八十九條第二款的規定，還有人提出該條款根本就不是公益訴訟條款，沒有海洋環境公益訴訟起訴主體的條文規定。海洋環境公益訴訟與一般的環境公益訴訟并沒有太多的區別，其起訴主體完全可以適用一般的環境公益訴訟。由于海洋環境具有廣域性的特點，公民作為起訴主體會面臨管轄法院選擇難等問題，因此海洋環境公益訴訟得起訴主體與順位可適用一般環境公益訴訟，但公民作為起訴主體除外。

【關鍵詞】集體經營性建設用地;增值收益;集體成員

引言：

環境公益訴訟的話題比較熱門，海洋環境公益訴訟與一般的環境公益訴訟雖然有很大的共性，但是因海洋也有其自身的特性，產生海洋環境公益訴訟的起訴主體與序位是否需要重新進行法律規定的問題。依據慣例，在針對不同的對象會重新規定起訴主體。針對海洋自身特點需要進行特別規定，但是對于更多共性問題，可以直接適用一般環境公益訴訟的規定。基于此觀點，對學界中討論海洋環境公益訴訟單一起訴主體進行批判，兼談自己的觀點。

一、學界對海洋環境公益訴訟順位討論之現狀

對于海洋環境民事公益訴訟順位的討論源于《海洋環境保護法》第八十九條第二款的解釋，從據此條款得出只有海洋環境行政機關屬于海洋環境公益訴訟的起訴主體到檢察機關也屬于起訴主體。之后又引發該條款是否屬于海洋環境公益訴訟的法律依據之爭。

（一）單一起訴主體說

在法律適用層面，根據《立法法》第九十二條，《海洋環境保護法》是國家針對海洋環境保護的特別規定，《環境保護法》是針對環境保護的一般規定，《海洋環境保護法》只有八十九條第二款規定規定了海洋環境監督管理部門的訴訟資格。《環境保護法》《民事訴訟法》規定了檢察院與環保組織。有學者提出，按照特別法優于一般法的理論，《海洋環境保護法》具有優先適用性。應該依據海洋環境保護法中僅有的海洋環境監督管理部門具有起訴資格。

這實屬是對該理論的錯誤理解與適用，特殊法是一般法的細化與延伸，特殊法需要遵循一般法的基礎理論，而不是對一般法的排斥。也就是海洋環境公益訴訟需要在遵循《環境保護法》的基礎上，同時適用自己特殊的規定。

（二）非單一起訴主體說

該觀點認為《海洋環境保護法》雖然只規定行政機關具有生態損害賠償訴訟的起訴資格，但是并沒有規定僅限于行政機關，這種理解是對法條的縮小解釋，也不符合社會需求。在對法條理解錯誤的情況下，適用特別法優于一般法的原則已經沒有了意義。

反駁的理由是《民事訴訟法》明文規定了環境公益訴訟的起訴主體[1]。（1）《民事訴訟法》與《海洋環境保護法》是相互補充的關系。（2）如果只有海洋行政機關的話無法解釋檢察機關提起海洋環境民事公益訴訟的現狀。（3）多個起訴主體存在是在順應國情民意。（4）從海洋環境公益訴訟所救濟權利的社會性決定著起訴主體不可能是一個，海洋環境公益訴訟所救濟權利來源的多樣性和模糊性決定了代表其利益的主體應是多元的。（5）從條文本身來看這是賦權性規定而非限定性規定，并非限定為只有海洋環境行政機關一個起訴主體。

（三）不存在法律規定說[2]

《海洋環境保護法》第八十九條第二款規定了對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區給國家造成損失的，環境行政機關可以提起損害賠償請求。此條款在學界引發了一些討論。有學者認為該條款是海洋環境公益訴訟條款，根據特別法優于一般法的理論，得出海洋環境公益訴訟的主體只有海洋環境行政機關一位的結論。接著又有學者對這種觀點提出反駁，反駁理由之一是無法解釋現實中檢察機關提起海洋公益訴訟的情況，該學者得出自己的觀點，認為檢察機關也是海洋環境公益訴訟起訴主體。還有學者對該條款進行細分，認為破環海洋生態屬于公益訴訟，破壞海洋水產資源和海洋保護區屬于私益訴訟。之后有學者提出該條款是提出損害賠償請求不是環境公益訴訟，引發出該條款是否屬于公益訴訟的法律依據之爭。對于法律依據之爭，主要有三種觀點[3]，一種認為理所應當屬于公益訴訟的法律依據。前文提到對于海洋環境公益訴訟起訴主體的討論，是在該條款屬于環境公益訴訟法律依據的基礎上。沒有說明理由該條款屬于公益訴訟條款。

另一種觀點認為應當分情況，即破環海洋生態屬于公益訴訟，破壞海洋水產資源和海洋保護區屬于私益訴訟。此種觀點區分了自然資源與生態環境，認為自然資源所有權屬于國家，由國務院代表國家行使權利，此種訴訟因為有明確的民事訴訟主體，因此不屬于公益訴訟。因為生態環境的權利主體具有不確定性，因此屬于公益訴訟。

第三種觀點認為該條款不屬于海洋環境公益訴訟的法律依據，理由是后面說的是損害賠償請求權而不是公益訴訟。海洋生態環境損害賠償訴訟與海洋環境公益訴訟的關系問題向來是學術爭議較大的問題。一種觀點認為損害賠償保護的客體是公共利益，損害賠償訴訟是環境公益訴訟的一種，另一種觀點認為損害賠償屬于普通的民事訴訟。還有觀點認為是國益訴訟。我贊同第一種觀點，認為損害賠償請求在性質上屬于環境民事公益訴訟。但是在順序上應該損害賠償優先，公益訴訟進行補充。

二、海洋環境民事公益訴訟起訴主體之論辯

以上關于海洋環境公益訴訟起訴主體的討論，純粹基于法條的個人解釋。法條的解釋需要在遵循基本法理與符合現實實際的前提下進行，否則，對法條的解讀將沒有意義。而且文章依據的實際案例只是個例，并沒有普遍的代表意義。

關于海洋環境公益訴訟的三種討論，第二種觀點已經很好的反駁了第一種觀點。第二種觀點即“海洋環境公益訴訟起訴主體不限于海洋行政機關”是比較正確的。最近有許多文章在討論環保組織提起海洋環境公益訴訟的起訴主體資格的問題，一致都認為環境保護組織具備起訴主體資格。檢察機關作為法律監督機關，具備起訴主體資格沒有爭議，而且在現實中也提起了海洋環境公益訴訟。

第三種觀點由此討論引發的該條款是否屬于環境公益訴訟的法律規范依據的爭論。2017年12月，最高人民法院發布了《關于審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件若干問題的規定》，對《海洋環境保護法》第八十九條第二款規定的海洋生態環境損害的訴訟管轄、索賠主體等實體和程序問題做了解釋。最高人民法院民四庭負責人就該司法解釋回答記者提問時提到，根據《物權法》的規定，海域屬于國家所有。對海洋生態環境損害，理應由國家索賠。就海洋生態環境損害提起的索賠訴訟，屬于民事公益訴訟范疇。《海環法》是環境領域的特別法，該法第八十九條第二款明確將海洋生態損害索賠的權利專門賦予依法行使海洋環境監督管理權的部門。

該條款屬于環境公益訴訟范疇。由于海洋領域的特殊性，特別強調了海洋行政機關的起訴權。由此進行了規定。但是對于海洋環境公益訴訟的順位與一般的環境公益訴訟仍存在些許差別。如公民不適合作為起訴主體。

三、海洋環境公益訴訟之我見

（一）海洋行政機關優位

起訴主體與序位與一般環境公益訴訟大體相同

為何《海洋環境保護法》幾次修改都沒有變動八十九條第二款的內容，這是因為海洋環境公益訴訟的特殊性與艱巨性，需要專業性強的并且國家力量大的主體提起，所以由法律專門賦權的海洋主管部門提起索賠，會使得海洋環境工作落到實處。

并且在海洋環境公益訴訟中，原告往往要進行較多的調查取證、專業鑒定、損害評估等專業性較強的工作，既需要有具備法律、環境等專業背景的工作人員作為保障，也需要有較為充足的資金作為基礎。具備這些條件的機關才能勝任這種訴訟活動，進而會導致環境公共利益不能獲得充分保護。

原告資格是環境公益訴訟的核心問題。既要考慮調動社會組織的積極性使其能夠參與到環境公益訴訟中來，又要結合我國國情兼顧訴訟的質量和效率使環境公益訴訟取得應有效果，是立法、司法和個案審理中面臨的現實問題。

（二）環保組織，檢察機關次之

海洋環境民事公益訴訟是一般的環境公益訴訟在海洋領域的適用，與一般的環境公益訴訟并沒有太大的區別。關于海洋環境公益訴訟大體上可直接適用一般公益訴訟的規則。環保組織與檢察機關各自有自己的優勢。在環保領域是不可或缺的起訴主體。環保組織以環境公益為目的，熱心于環境公益事業的組織有自己的專業團隊和極大的熱情，能夠將公共事業作為自己的職責。檢察機關是國家的監督機關，因為代表國家，在財力與權力方面具有很強勢的地位，提起海洋公益訴訟非常輕松。因為檢察機關屬于監督機關，所以一般在最后順位。

（三）公民個人不作為起訴主體

由于海洋環境污染具有廣域性的特點，針對海洋公益訴訟若由公民提起訴訟會面臨向哪個地方法院訴訟的問題。與一般環境公益訴訟不同的是一般海洋環境問題會跨省，如此大的區域，公民會面臨不知向何處訴訟的難題。而且從現實的情況來看，還不具備公民作為起訴主體的環境。目前環保組織與檢察機關提起訴訟就少，何況公民個人，無論是專業能力方面，還是財產能力方面都不足。所以從海洋自身的特點與公民個人在目前的現狀是不適合作為起訴主體的。

由于海洋的特殊性，海洋污染與大氣、陸源污染有很多不同其突出的特點：一是污染源廣，不僅人類在海洋的活動可以污染海洋，而且人類在陸地和其他活動方面所產生的污染物，也將通過江河徑流、大氣擴散和雨雪等降水形式，最終都將匯入海洋。這一特殊點使得海洋環境公益訴訟的難度比一般環境公益訴訟大，一般的公民不具備專業知識與強大的訴訟能力。

二是持續性強，自凈的速度沒有一般環境污染塊，一旦污染物進入海洋后，很難再轉移出去，不能溶解和不易分解的物質在海洋中越積越多，對人類造成潛在威脅。這一特點說明海洋環境公益訴訟耗時比較長，徹底解決一次海洋污染的時間要比一般公益訴訟長，公民和專門的海洋行政機關、環保組織及檢察機關相比，長時間免費的將一場海洋環境公益訴訟堅持到底的可能性非常低。

三是擴散范圍廣，全球海洋是相互連通的一個整體，一個海域污染了，往往會擴散到周邊，甚至有的后期效應還會波及全球。由于廣域性的特點，在管轄法院的選擇上也比較難，不具備專門法學素養的公民難以選擇管轄法院。海洋環境污染與一般環境污染的不同點造成對公民進行訴訟的障礙。所以公民個人不適宜作為海洋環境公益訴訟的起訴主體。

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作者簡介：

胡青青（1994.4）女，河南省信陽市，碩士研究生，漢族，學生，法律碩士，研究方向：法學。

（作者單位：廣東外語外貿大學研究生）