組織治理視域下網絡零售監管模式創新研究

趙 敏 姚 歆 王益誼

（1、中國標準化研究院 北京 100191；2、清華大學 北京 100084；3、中國國際貿易促進委員會商業行業委員會 北京 100801）

當前，消費作為經濟增長主動力的作用進一步鞏固，新舊動能轉換、線上線下融合、業態模式創新、質量服務提升的新格局加速形成。然而，在網絡零售加速發展的同時也存在諸多問題。網絡市場天然的虛擬屬性加劇了信息不對稱，導致侵犯消費者權益的機會主義行為頻發，假冒偽劣、以次充好、虛假延遲發貨、虛假廣告、服務違約、虛假交易、刷單炒信、惡意差評以及濫用、泄露和倒賣個人信息等現象屢見不鮮。且由于網絡交易活動具有特殊性，網絡商家受注冊地、經營地的限制降低，消費者遍布全國甚至身處海外，而不同省市區的執法機關執法標準寬嚴不一，屬地問題提高了執法難度，消費者權益保護難度升級。因此，面對網絡零售快速發展與治理復雜性加劇的共存局面，迫切需要創新治理機制，重構市場監管體系，抑制機會主義行為，維護市場秩序，保護消費者合法權益。

監督機制分析

（一）組織治理理論與市場規范治理

我國網絡零售市場已經歷萌芽期、成長期和爆發期并逐步過渡到整合規范期，對市場規范性治理的需求凸顯。組織治理是借助治理結構平衡組織內外公平、控制、效率、激勵之間的關系，能提升網絡零售市場各組織單元內部及組織間的治理效率，其理論可為網絡零售行業規范性研究提供理論依據。其中，監督機制是治理機制的重要內容，選擇合理有效的監督機制能夠最小化機會主義行為。由監督機制衍伸出的監管模式是在適應網絡零售市場環境新發展的前提下，通過最優配置來維護網絡零售市場秩序和規范、確保市場交易主體遵守行為準則而不實施機會主義行為的規范性措施和相關模式。從組織治理視域看，網絡零售市場的規范性問題是治理監督機制難以抑制網絡市場虛擬性、信息不對稱性所帶來的機會主義行為，是監管模式滯后、不適應網絡零售市場新發展從而導致治理監督機制作用不顯著的問題，是監管模式中治理關系不清、治理權責不明、治理獎懲不利的綜合作用結果。

（二）市場主體與監督機制

監督機制是組織治理理論的重要部分，由內部監督機制和外部監督機制兩部分構成（見圖1）。首先，從參與主體角度入手對監督機制進行分析。網絡零售市場參與主體包括網絡電商平臺、入駐商家、第三方服務商、消費者、投資人等。市場主體眾多，既有直接參與主體又有間接參與主體。為方便分析，筆者將市場主要參與主體簡化為賣方和買方主體，其中賣方主體主要為電商平臺和入駐商家，第三方服務商和投資人則間接提供服務和資金，而買方主體主要為消費者。在網絡零售市場中，由于買方尤其是終端消費者往往處于相對弱勢地位，對市場規范性治理的關鍵在于對賣方的監督治理。

圖1 市場主體與內外部監督

網絡零售市場的內部監督既包括各市場主體的自我監督治理，也包括各主體間的監督治理。賣方主體的內部監督機制除各主體的自我治理（各組織內董事會、監事會、管理層的設置與運營機制）外，還包括各賣方主體間的治理，且各主體間治理是機會主義行為出現并損害消費者利益的關鍵因素。在網絡零售市場賣方主體中，電商平臺地位重要而特殊，一些巨型電商平臺能聚集數以萬計甚至百萬計的商家，對入駐商家和上架商品具有選擇權和清退權，掌握大量商家及商品數據，在市場中擁有強勢話語權，并以統一形象直接面向消費者。因此，電商平臺是網絡交易市場中處理賣方主體間治理關系的關鍵節點。那么，擁有眾多管理權限且與消費者直接產生交易關系的電商平臺是否僅僅具有天然的交易屬性？電商平臺在對其入駐商家擁有管理權限的同時是否負有監管義務？顯然，電商平臺與其入駐商家間的監督機制是提高網絡零售市場規范性的關鍵節點，也是監管模式探討和創新的關鍵點。

除內部監督機制，外部監督機制也非常重要。網絡零售市場的外部監督機制是引導和監督賣方主體的交易行為，抑制網絡交易市場的賣方機會主義行為，保障消費者權益，維護市場秩序。在外部監督機制中，政府占有主導地位，依照法律法規和相關標準對賣方所提供的商品和服務進行監督；消費者是多重主體，既是監督主體，又是買方交易主體，同時又是受保護主體；協會、媒體、投資人等間接對網絡零售賣方主體進行監督和約束。從外部監管模式來看，政府作為主導監督主體對賣方進行監督和管理。而由于網絡零售市場的賣方具有復雜性，政府監管對象不僅包括電商平臺，還有借助電商平臺經營的數量龐大的入駐商家等。面對新興網絡零售市場的新特點，政府傳統“多點出擊、全面監管”的模式受到挑戰，政府在外部監管過程中往往“力不從心”，創新監管模式的必要性凸顯。

監管模式分析與創新

從前述監督機制及市場主體的分析來看，完整的監管體系不僅包括以政府為主導的外部監管，還應包括市場內部各主體及主體間的內部監管。地位特殊的電商平臺作為關鍵賣方主體，不僅具有天然交易屬性，同時具有“準公共”組織的特征。“準公共”特征決定了電商平臺對其入駐商家具有監管義務，而該職責恰好彌補了市場主體間監管鏈條的缺位，能有效抑制因治理環節缺失帶來的風險敞口，完善網絡零售市場的監督機制。這也是創新監管模式對傳統模式的重要突破。為簡化分析，本文在研究監管模式時主要分析監管體系三大主要參與主體：電商平臺、入駐商家和政府。其中，電商平臺和入駐商家是賣方主體，是討論電商平臺是否負有監管義務問題的主要相關方，政府是外部監督機制的主導。圖2以三主體關系簡明的刻畫網絡零售市場的監管模式以及監管路徑。

（一）傳統監管模式

傳統網絡零售監管模式可概括為政府單一治理模式，政府既對電商平臺進行監管，又對數量眾多的商家進行監管。該模式缺少市場內部主體間治理環節，即網絡零售市場內部賣方的內部監督機制缺失，各賣方主體間既不負有監管責任也無問責鏈條。內部監管機制的缺失加重了外部監管的壓力，監督機制的實現主要由政府來完成，導致政府監管的錯位和泛化，政府部門成為傳統模式的絕對監管主體。政府監管采用“多點出擊、全面監管”模式，既對電商平臺進行監管，又對數量龐大的平臺內入駐商家進行監管，監管成本高企，政府往往處于“疲于應對”境地。且網絡市場的特性決定了眾多入駐商家分布極廣，打破了地域限制，對政府監管帶來挑戰，屬地監管難題凸顯，監管成本高，監管協同難。政府監管難度的提升與監管資源的有限性形成矛盾，監管效力大打折扣，損害消費者利益的機會主義行為頻發。同時，由于監管資源稀缺性和支撐技術的缺乏，與電商平臺相比，政府對商家信息的掌握存在天然的短板，掌握信息的準確性、時效性問題限制了政府對商家的機會主義行為的預判。這使得政府主導的監管模式難以進行事前預警和防范，“投訴難、處理難”的事后監管模式陷入尷尬。因此，傳統監管模式在內部監管環節中存在風險敞口，機會主義行為頻發，對消費者權益保護的監督機制效力不足。

圖2 網絡零售市場新舊監管模式及監管路徑

圖3 創新監管模式作用機理

圖4 北京市工商局創新監管模式

（二）創新監管模式

網絡零售市場的創新監管模式是政府外部監管與市場主體間自我監督治理的合作監管模式。該模式強調電商平臺對入駐商家負有監管職責，運用自身數據和管理優勢，可借助投訴機制、聲譽機制、溝通機制等手段，從商家入駐和清退信息的審查、上架商品和服務的質量控制、廣告和信息的發布管理、合同條款的規范性審查、商品配送的時效性監管、交易數據與消費者隱私信息安全性的維護、評價系統獨立性的保障等方面對商家進行監管，在侵害消費者權益的機會主義行為發生前對入駐商家進行規范和監管。創新監管模式的治理思路由事后轉變為事前，借助電商平臺的信息技術優勢提高對入駐商家機會主義行為的預判，提高入駐商家交易行為的規范性，提升保護消費者權益的有效性。如圖3所示，面對由市場虛擬性、信息不對稱、“人”的自利與有限理性而產生的商家機會主義行為，電商平臺首先通過對平臺內入駐商家進行內部監管，使得大量的機會主義行為得到抑制。但是，商家的機會主義行為不能完全消除，以政府主導的外部監管需要持續發力。以政府為主導的外部監督機制對商家進行監管、檢查與整治，將剩余機會主義行為降低到可容忍與可控范圍內，有效保護消費者權益。創新模式將內部監管機制與外部監管機制相協調，將賣方市場主體的自我監督治理與政府監管相結合，政府從“多點出擊、全面監管”的傳統定位轉變為“對電商平臺重點監管、對個別商家重點整治”的新模式，有效提升監管效率，保護消費者權益。

（三）創新模式實踐探索

在實踐中，北京市工商局對電商平臺監管模式進行了探索和嘗試（見圖4）。早在2016年北京市工商局就與京東等大型電商平臺簽訂《加強網絡交易消費者權益保護框架協議》，要求落實消費環節經營者首問和賠償先付制度和多元化消費糾紛解決機制，實現網絡消費維權社會共治，并建立數據交換共享機制建立消費風險防控機制，逐步引導網絡零售平臺構建監管路徑與監管制度，形成政府、電商平臺的“共治”模式，保障網購消費安全，增強網購消費信心。在不設置新的行政許可項、不增加工商機關的監管復雜度和監管成本、不顯著增加電商平臺的管理復雜度和管理成本、不顯著增加商家的經營成本等前提下，政府以組織治理為手段，以電商平臺為重點監管對象，進一步厘清網絡零售電商平臺的權利和義務邊界，著力探索從事后監管到事前治理的轉變，使監管由原來的零散式商戶執法過渡到“集群式”平臺監管整理，逐步實現從粗放式監管到集約式監管的轉變，克服之前商戶數量大、問題雜、屬地監管難等問題，切實保護消費者權益。

同時，《新電商法》對網絡零售市場的創新監管模式提供了現實依據。該法明確了電商平臺的一般性義務和特殊義務，規定電商平臺對平臺內經營者（商家）具有管理義務，如對商家信息進行核驗、登記，建立登記檔案并定期核驗更新（第27條）；向市場監督管理部門以及稅務部門報送商家相關信息，提示并配合辦理市場主體登記和稅務登記（第28條）；對違法商品、服務信息采取必要處置并向主管部門報告（第29條）；對平臺內商家侵害消費者合法權益行為采取必要措施（第38條）；對平臺內商家侵犯知識產權行為采取必要措施（第41-45條），這些條款都明確了電商平臺的監管屬性，指出電商平臺對入駐商家具有監管義務。《新電商法》的規定是對我國網絡零售市場賣方主體間監管機制的有效完善及有力支撐，能進一步推動政府外部監管與市場主體間自我監督治理的合作監管模式的實踐與規范。