政府俘獲理論對地方公共政策制定的借鑒意義

高英

摘 要：政府俘獲行為是一種高級的腐敗形式，其發生在政策制定環節，具有隱蔽性和非生產性，使公共政策公共性缺失，不僅破壞市場公平，更侵犯公共利益。使我國可能出現國家俘獲的原因在于轉軌時期制度環境的不完善，地方政府以經濟增長為目標，在政策制定過程中出現信息梗阻，地方主政官員的角色錯位。預防政策制定中的俘獲問題，提高決策科學性和公正性，只有從改善制度環境、建立綜合的績效考核機制、落實公民參與和社會監督和規范企業行為等方面構建有效的防范體制，才能保證政策的持續推行和各項改革措施的順利推進。

關鍵詞：政府俘獲;政策制定;地方政府

政府俘獲是指企業通過向公共部門官員支付非法的隱秘的交易從而影響政府法律、法規規章等的制定，以達到符合私人偏好目的的腐敗行為。作為普遍存在的現象，政府俘獲是當前國際反腐敗研究的熱點。我國正處于經濟和社會轉軌的時期，有“立法腐敗第一案”之稱的前商務部條法司郭京毅案，讓人們意識到決策權腐敗帶來的嚴重后果。雖然當前在我國并沒有出現其他典型意義上的政府俘獲，但是在行業規制中，通過乳制品新國標爭議、出租車行業的管制政策以及在華跨國公司商業賄賂等事實不難看出，現階段存在企業借政府規制政策以犧牲公共利益置換自身收益的傾向。由于政府俘獲的隱蔽性，俘獲長期游離于公眾的視線之外，不僅會造成行業間的不平等，更使公共政策成為為少數人而非公眾謀福利的工具。因此有必要深入了解俘獲的特征，更好地識別并進行有效治理。

一、政策制定過程中政府俘獲的相關理論

政府俘獲理論是從規制經濟學中發展而來，國外學者一般將規制經濟學分為三個階段：第一個階段主要研究為什么需要管制，即規制存在的必要性問題，對此的解答是，為了彌補市場失靈（如壟斷、價格歧視等），此階段處于規范研究，是對規制政策應然狀態的描述;第二個階段就是規制俘獲階段，經濟學家通過對美國經濟的規制史發現規制并非能夠增加社會福利，相反，規制機構總會被產業所俘獲并服務于管制產業的。

（一）政府俘獲的內涵及理論發展

最早對政府俘獲的定義，是規制經濟學創始人斯蒂格勒，他運用經濟學的方法，指出了無效規制存在的原因：利益集團向規制者支付“價格”俘獲政府，使得產業里或產業間出現了進入壁壘、差別補貼等一系列無效率的政府保護措施。[1]可以看出，規制俘獲實際上是一種政府失靈。作為一種舶來品，規制俘獲在國外的研究經過了傳統規制俘獲理論，而后引入信息不對稱解釋企業、規制機構和國會之間的代理問題，出現了新規制經濟學的政府俘獲理論、委托代理理論和激勵規制俘獲理論等新的研究視角。2000年，世界銀行專家喬爾·赫爾曼、杰林特·瓊斯和丹尼爾·考夫曼對東歐拉美等22個轉軌國家進行了調查（BEEPS），通過對這些經濟體中政府和企業形成的三種互動關系研究，對國家俘獲作出明確的概念界定，即通過向政府官員進行非法的不透明支付，影響基本博弈規則（法律、政令和規章）的形成，并開發了一套測量俘獲的方法，報告發布后引起了人們對于轉軌國家俘獲問題的關注。[2]在規制俘獲理論的影響下，各國紛紛探索放松規制的治理方式，如改變政府干預經濟方式、將競爭機制引入地區和政府之間、改革規制者的任期、推行問責等。

政府俘獲理論在我國的發展起步較晚，相關概念為我國轉型時期的政府規制、政企關系、政策制定等方面都有啟發。根據國外政府俘獲的基本研究，趙定濤、盧正剛（2005）通過分析喬爾·赫爾曼、杰林特·瓊斯等人對俘獲程度的分類，構建了一個由低掠奪國家轉化為高掠奪國家的俘獲模型。他們認為政府俘獲程度之所以越來越高，首先是轉型初期制定傾向性政策對其進行保護，相對的，政府獲得俘獲租金。隨后企業為了維護既定利益，試圖取得信息租金。這樣，俘獲行為越來越嚴重，如果沒有有效的政策規制，則逐漸由低掠奪國家向高掠奪國家轉變。

[3]李健（2013）運用了結構方程模型，對政府俘獲微觀成因進行了實證分析，得出了政治戰略能促進政治性社會資本的構建和政治資源的獲取，政治性社會資本在企業政治戰略對政治資源獲取的作用中是中介角色。[4]在治理方式方面，我國學者認為減少對市場干預，進行多方面的制度環境改革是有效之舉，在民主程度高的國家，政府規制俘獲的現象明顯減少，據此，推進政治體制改革擴大民主，約束政府權力，能夠防止政府工作人員以權謀私。

（二）政府俘獲的特征

1.非生產性

政府俘獲是腐敗的高級形式，同樣具有腐敗的特征，并且造成的社會影響更甚。企業通過非法私人支付將私有偏好置換成整個社會的規則，是企業主與政府決策權之間的交換。其過程并沒有涉及實際的生產活動，僅通過俘獲政府官員，就獲得了社會資源或壟斷利潤。由于其非生產性，俘獲對市場產生了一系列的負面作用。最直接的就是造成了資源的不合理聚集，俘獲企業帶來的巨大經濟收益激勵相關行業紛紛效仿，并以俘獲政府官員作為頭等競爭手段，大量的資金和資源用于關系運作而非生產性領域，嚴重阻礙了生產的進步。

2.俘獲對象是政府決策權

政策俘獲就發生在政策制定的環節。相比政于策執行過程中的偏差，政策制定中產生的腐敗而導致政策失效的負面影響更甚。它實際上是一種決策權的腐敗[5]，當前現狀是政府壟斷了決策權，公民對于政策制定的參與度有限，公民的話語權效度仍有待提高。說到底，政策是國家組織的控制者決定要做的。[6]當政府被俘獲，政策的制定實質成為企業運用其掌握的政治、經濟資源，影響決策，使政府優先照顧自己的利益偏好，甚至分配社會價值的過程。

3.俘獲過程具有隱蔽性

俘獲行為的隱蔽性主要體現在，一方面，俘獲發生在政策制定階段，一般公民很難接觸到。人們形象地將政府決策過程形容為“黑箱”，用以表示公眾認為其是很難察覺的行為。另一方面，俘獲結果是以政策輸出這種形式表現的，其影響體現為間接地給行賄者帶來俘獲利益，具有時間上的滯后性。表面上政策具有公共性，以追求公共利益為宗旨，實則是俘獲雙方為了私利欺騙公眾，不良政策披著合法的外衣不斷擠占公共資源、侵蝕公共利益。

4.權力資本相互滲透

企業俘獲政府規制機構，是權力和資本相互滲透的表現。政府和企業之間建立良好的互動關系是建立有利營商環境的一個表征，但是當政府被企業所俘獲，公權力的性質隨之發生變化，成為“為資本服務的權力”，此時依靠政治權力可以獲得壟斷經濟利潤。具體表現為，一方面擁有特殊地位和關系網的行為主體，通過借力組織權和行政權，組織并支配經濟活動，同時直接參與分配社會利潤;另一面政治主體可以設置保護特定企業的規則。[7]權力資本化后，公權力和企業之間價值取向趨同。不僅如此，經濟權力和政治權力向對方領域相互滲透，形成權力資本。政治權力原本是為了避免資本運行的外部性，但權力資本卻追求壟斷經濟效益。

二、公共政策制定中政府俘獲產生的原因

1.轉軌時期是俘獲的制度環境

我國正處于轉軌時期，制度尚存不完善的地方。所謂轉軌國家，不僅包括經濟市場化，還包括政治和社會體制多方面的轉變。相比較于一些采取激進方式轉軌的國家，我國選擇了一條漸進式的變革道路，即先經濟、后社會、再政治。政府在摸索中改革，相應制度缺位使企業鉆了空子。從政府與市場的關系來看，在計劃經濟時期，政府掌握了全部的社會生產資源，企業只是落實政府生產要求的一個單位，產品屬于國家或集體，理論上并不存在盈利動機，也就沒有市場競爭，更不會產生政府俘獲的問題。[8]當經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉軌時，開始出現了大規模的私有化，企業開始追求市場資源和財富積累，就有了俘獲的動機。當前，政府對資源的控制尚未完全放手，由計劃經濟發展過來的政府主導型模式是現階段我國市場經濟的特征之一，政府掌握著企業發展所需的重要資源，企業有動機通過尋求政治聯系，俘獲政府制定排他性的法律政策。除此以外，政府行政審批權也是企業能否建立和繼續運行的外部環境。政府簡政放權實施“放管服”改革以來，一定程度上使營商環境還利于企業，但行政審批權的過度集中、程序繁瑣、部門裁量權過大等問題在某些地區仍然存在，尤其是建筑、采礦、土地這種涉及到公共自然資源的行業，企業行為更需要經過政府的審批。

2.地方政府以經濟增長為目標

在中央和地方關系中，自從1994年我國實行了分稅制改革后，地方政府擁有了更多自主權，特別是財政方面。過去地方政府更多依附中央，地方企業和政府不具備相互滲透的條件，分稅制后地方政府財政資金更多地要靠地方統籌，因此企業和當地政府間自然就有了微妙利益關系。地方自主權力增強的背后，也凸顯了一些問題。一方面還政于企，權力的下放給了地方政府信息優勢和自利行為的空間。當中央政府、地方政府和地方企業三者之間形成了“委托者—規制者—代理人”的多層委托關系，規制機關（地方政府）和管制者自由裁量權過大，地方政府被俘獲應運而生;另一方面是某些領導出于對權力的渴望，自立山頭、另搞一套，政治問題和經濟問題交織，這是很嚴重的政治腐敗。

3.政府決策過程存在信息梗阻

公共性是公共政策的必然屬性，從政策制定過程來看，政府信息公開和公眾參與內含于公共政策的公共性中。但實踐中，政府是決策信息的絕對持有者，在政策制定過程中經常出現信息不對稱的現象。其一是政策行為主體不公開決策信息，行政審批過程不透明，被俘獲官員想方設法規避群眾監督，有意隱瞞，造成公眾對政策規則模糊不清。其二就是群眾參與度不高，決策參與是實現公民權利的方式，雖然現代公民與過去相比已經有很大進步，參與政策的主動性明顯增強，新發展起來的公民參與運動也在倒逼政府信息公開，但是傳統意識上對政策合法性和強制性的盲從，很少對已形成的政策文件質疑，而被動接受政策結果。種種漏洞使得政府俘獲更具隱蔽性，直接減少了俘獲成本。

4.地方主政官員的角色錯位

政府和企業共同構成俘獲雙方，其利益需求是國家俘獲產生的主觀原因。規制俘獲理論認為，政府及其官員的選擇同企業一樣理性，都追求效用的最大化。政府管制的存在，是為了彌補市場失靈，優化資源配置。本應該作為公共利益代表的政府官員，在其權力行使過程中，面臨著角色沖突、利益誘惑，政府的經濟理性、自利性使官員在行為選擇過程中背離公共價值。尤其是地方政府官員掌握著地方財政分配權，以GDP作為政績標桿是地方官員被一些行業俘獲的重要原因。雖然這一評價機制遭到社會詬病，但迄今為止尚未形成徹底的制度性轉變，地方政府為了自身利益扶植當地利益集團，謀求經濟發展。例如礦產行業規制中，國家資源被非法開采的情況很多，腐敗發生率高。地方政府官員不顧公共利益，甘于被圍獵。

三、解決政策制定中政府俘獲問題的路徑選擇

政策制定中的政府俘獲行為，造成了公共資源被壟斷、公共利益被扭曲、公平競爭環境被破壞，公共政策成為私人物品，為個別利益集團服務，對社會產生的影響遠遠大于一般的權力尋租。這種行為也使腐敗更難察覺，如果不及時防范將會消解我國反腐敗成效。預防政策俘獲，關系到當前各項改革的政治生態，是我國建立廉潔政府進程中面臨的重要難題。因此有必要通過完善的制度設計，提高決策的科學性和公正性，壓縮俘獲產生的可能空間。

1.改善制度環境

新規制經濟學的規制俘獲理論，對于轉軌時期我國設計防范俘獲行為的具體機制有重要意義。若現行制度漏洞較多，則政府被俘獲的可能性大，且難度小，所以要考慮從制度改革入手增加俘獲難度。其一，政治權力和經濟權力的分散程度會影響國家俘獲的難易程度，分權的政府更加難以被俘獲。[9]市場經濟條件下，政府的決策權要邁向分散化，改變政策由政府一方說了算的現象，這還能有助于政府減輕決策壓力、提高決策效率。其二，除了決策權的壟斷，當前我國政府依舊掌握大量社會資源，俘獲政府能給企業帶來競爭優勢和市場收益。減少政府不必要的市場干預是深化市場經濟體制改革的一個重要環節。行政審批權和市場準入限制影響公平競爭，也為企業俘獲政府創造了有條件。放松規制應該關注審批、進入、稅收等政府對企業干預較多的領域。我國很多地方政府學習西方國家推行合署辦公和一站式服務等放松規制的辦法，但是缺少對其效果的評估。目前俄羅斯已經實施公眾期望標準這一評估工具，來監督放松規制的效果。[10]

2.建立綜合的政績考核體系

政府工作人員的整體素質很大程度上影響了政策公共性的實現，地方主政官員統籌一方工作，更對地方政策的出臺有監管的責任。政策制定者的腐敗，負面效應極大因此要建立綜合的政績考核體系，防范俘獲行為。其一要培養其廉潔意識，著重培育健康的黨內政治文化，抵抗官場潛規則，樹立價值標桿，厚植良好政治生態土壤。其二，改革傳統的績效考核方式，在經濟指標基礎上，綜合廉潔程度、可持續發展、決策科學性、民生改善等方面，好的領導標準不僅看短期成績，還要看長期發展。通過綜合的政績考核引導地方政府改變目標偏好和行為模式。其三，強化官員責任承擔意識，加強問責，落實內部和外部監督協同配合，社會問責能夠有效預防轉軌國家中對監管部門的俘獲行為。[11]

3.落實公民參與和社會監督

公民參與不僅能夠平衡利益表達，實現公共權利，更能夠對政府決策進行有效監督。一方面，完善公民參與和專家論證相結合的政策制定機制，是建立科學民主的決策機制之必要。提高公民參與決策的意愿、拓寬參與渠道是政府的職責，具體可以通過如召開聽證會、設立咨詢委員會等形式，主動向社會公開決策過程，借助三微一端互動平臺，實現決策的全民監督。還應該注意到，公民話語權效力的提升，是壓縮俘獲空間的重要保證。同處于轉軌時期對巴西，公民預算帶來很多正面效應，減少國家機器被資本控制，擴大各階層公民參與決策的機會，從而降低政府被俘獲的可能。[12]另一方面，要推行政策回避制度。政策回避在監督過程中經常被人忽視，如奶制品行業新國標產生爭議后，人們發現此次政策草案是由伊利蒙牛等牛奶企業制定的，這嚴重影響了該草案的公平性。將具有直接明顯利害關系的政策主體阻隔在政策過程之外，確保政策公正、減少利益沖突，創新政策外包制度，對推進決策民主化進程大有裨益。

4.企業規范自身行為

企業作為市場的主體，應該有自律精神。企業規范自身行為，俘獲行為才能減少，政策內容的公平性才能恢復。其一，企業要提高自身道德水平，樹立正確的企業文化，依靠創新產品和服務贏得市場。在政治策略中，可以通過主動履行社會責任、提高服務社會能力、建立良好社會形象等合法手段提高影響力，而不是靠利益輸送俘獲政府決策。其二，企業的自律不僅要企業較高的道德水準，還需要加強行業自治，形成內部約束。而商會和行業協會在現階段社會治理多元化背景下，堪稱為企業自治的典范，商會和行業協會是企業進行自我管理、自我服務的組織，最重要是能夠制定相應有效的制度安排以解決面臨的共同問題、協調利益分配。[13]這種自治形式能夠提高企業倫理意識、維持行業公平競爭的環境，大大降低俘獲機會。其三，企業行為做到合理而不逾矩，還要加強外部監管，須有明確的法律規范界定企業影響決策的適度范圍。美國等西方較發達國家已經確立通過立法來規范企業影響政策等行為，鑒于此，我國也應該吸取立法經驗，給企業政策影響力設定合理區間。例如，涉及到國防、公共資源等方面，要保證公共利益的底線。

通過對國外政府俘獲現象的了解和研究，發現政府政策一旦被利益集團俘獲，俘獲雙方就擁有了改變社會規則的權力，不僅會影響國家改革的進程，還會使得腐敗形成自我保護的力量。這種自我保護使得社會發展難以推進，消除腐敗的努力將更加艱難。因此，在問題尚未明確之前防患于未然，警惕政策制定中可能存在的俘獲，才能為各項社會改革建立通路。

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（作者單位：?湖南大學公共管理學院，湖南?長沙?410082）