堅持和完善中國特色社會主義法治體系　推進國家治理體系和治理能力現代化

宋剛

法治是推動經濟社會發展的有效治理方式，也是我們黨治國理政的基本方式。黨的十九屆四中全會提出堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執政能力的明確要求。這為進一步推進全面依法治國、建設法治中國，在法治軌道上堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化指明了方向和路徑。“法治”是相對于人治、德治等而言的治理方式，“簡言之，就是依法而治，即管理國家、治理社會主要依靠法律這種普遍、穩定、明確的社會規范，不因為法律之外的社會規則而朝令夕改，不因為領導人的變動而忽興忽廢。

一、從國家治理體系和和治理能力現代化的內容來看，法治體系現代化是國家治理體系和治理能力現代化的基礎與前提

黨的十八屆四中全會提出：全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。即要“在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。”，黨的十九屆四中全會《決定》對推動國家治理體系和治理能力現代化提出兩項總體要求，其中之一是加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高我們黨依法治國、依法執政能力，推進全面依法治國，推進法治中國建設，堅持法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。

國家治理現代化包括治理體系現代化和治理能力現代化，“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，是由各個領域的指導思想、組織機構、法律法規、組織人員、制度安排等要素構成一整套緊密相連、相互協調的體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度”?實現國家治理體系現代化，要以法治體系現代化為基礎和前提。國家治理能力是運用國家制度管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業的能力。相對于人治和德治，法治才有利于提升國家治理能力，為國家治理能力現代化奠定基礎。

二、從國家治理結構來看、法治是優化國家治理結構的重要條件

國家治理是一個多層次、立體化的網絡架構，既有縱向的層次關系，形成系統的等級秩序，又有橫向的要素關系，構成系統的主體和領域。國家治理功能的發揮同其結構也密切相關，實現國家治理現代化，必須優化國家治理結構，以產生高效能。

我國治理結構在縱向存在宏觀、中觀、微觀三個層級。宏觀注重“頂層設計”，著眼于國家的大政方針、發展戰略、政策計劃等。中觀承上啟下，既根據國家的目標藍圖進行戰略籌劃，又根據地方特點在戰術上組織實施。微觀面對繁雜的具體事務和問題，更注重“摸著石頭過河”，研究事務與問題的特點，探索不同方法予以解決。這種三級架構有利于理論與實踐相結合，整體與部分相統一。但它也常常面臨分權與集權的兩難選擇，集權有利于中央統一調控，但抑制了地方的積極性，且易滋生腐敗;分權有利于激活地方活力，但容易各自為政，產生利益沖突。我國是單一制國家，歷史上長期實行中央集權制，建立社會主義制度后，又過于強調集中力量辦大事的優勢，地方的積極性長期受到壓制。改革開放后，中央下放權力，又出現地方富裕、宏觀調控乏力的現象，雖經調整，仍難突破“一收就死，一放就亂”的困局，并產生權力“上移”和責任“下放”的新矛盾，地方政府以“上有政策、下有對策”的招數來應對，又使中央政令不暢，嚴重消蝕了國家治理能力。要改變這種困局，只有依靠“法治”，根據職能法定原則，通過完善法律制度來“完善中央地方事權和支出責任劃分”，使中央與地方的權力關系得到調整，國家治理的層級關系才能得到優化，才能通過法制化、制度化與規范化，使中央與地方兩個積極性都得到發揮。

現代治理還要求國家治理結構在縱向要由過去等級化的金字塔結構向扁平式的網絡結構轉變，這也有賴于“法治”，即中央與地方政府的職能和事務劃分都要在制度化和法制化的框架下進行，調整的內容和方式都要依照法定的要求與程序來操作，結構優化才會依法有序，才不會出現“下改上不改，最后改回來”，“下動上不動，越動越被動”的局面。

在橫向，現代社會的復雜性和政府的有限性決定了治理主體要由以政府為中心的金字塔型的單一結構要向包括政府、企業、社區、公民在內的多元結構轉變。并在法律框架下，讓政府、市場、社會各歸其位、各盡其責，形成合作、溝通、協同、互動等治理范式，構建“政府—社會—市場”多元協同治理結構。由于主體多元化不一定都是積極效應，若主體之間不協調，矛盾不斷，沖突激化，又會產生負效應。要在多元化的治理主體中處理好政府與市場、社會、公民等關系，也需要通過法律厘清政府、市場、公民的權限邊界，通過法律制度的科學設計和嚴格規范，使各個主體之間有良好的溝通渠道和合作平臺，形成法治化的、邊界清晰、層次分明、分工合作、平衡互動的權力運作機制，這樣，才有利于化解內部沖突，促使政府職能轉變，才有利于政府與社會、公眾積極溝通、協調一致，形成良性互動的和諧關系，不斷優化國家治理結構，這靠人治、德治都難以實現，只有在法治的前提下才能變為現實。

此外，要使各個治理主體包括國家權力機關、行政機關、司法機關既分工協作，又相互制約、有效監督;公民、政黨和社團都依法行使權利（力），履行義務，相互配合，團結合作，也要靠法治，要依靠國家法律合理確定各自的職權或權利以及相應的義務，并依靠國家法律來保證實施，才能使各個治理主體相互銜接、步調一致、密切協作，構建現代化的法治體系，才有利于國家治理結構不斷優化。

三、從國家治理方式來看，“法治”是現代社會最重要，最基本的治理方式

“現代國家治理的基本方式有三種：一是法治;二是包括各種公共政策在內的激勵機制;三是宣傳教育與道德教化。“在這三者里面，法治至關重要，是核心部分。”法治之所以能成為現代國家最重要、最基本的治理方式，首先是因為“法治本質上是規則之治，憲法和法律是一國的根本規則。憲法是國家的根本大法，是立國憲章，國之根本法則，具有至高無上的權威。”依托國家法律能有效推進民主政治的制度化、規范化與程序化，保護人民權利，并為人們的政治活動提供穩定的預期和固定的規則形式，使其能依照既定規則和程序以理性方式有序開展，避免“大鳴大放”式的“打鬧民主”。其次，法治依據的法是社會大多數成員共同意志的反映，既規范被統治者，也規范統治者，通過法律能為國家權力設定憲法框架、約束機制和運行軌道，以避免個人專斷和權力的不當干預與非法侵害，使國家治理真正體現民意，獲得公眾認同，實現社會對國家的有效控制和國家對社會的有效管理。相對于人治和德治，法治才適應現代社會的要求，才有利于推進國家治理現代化。

四、從國家治理機制來看，法治是構建和完善國家治理機制的有力保障

現代治理機制理論認為，人是政治過程中的決定性力量;社會是國家的基礎;在市場經濟條件下，市場在資源配置中起決定性作用。國家治理機制主要包括國家機制、市場機制和社會機制。實現國家治理體系現代化，既要構建這三大機制，還要使其保持平衡，相互制約，構成分布均衡的網絡，使治理的觸角延伸到社會各個角落，以實現國家—市場—社會的良性互動。若堅持法治，黨依法執政，政府依法行政，市場在法律的嚴格規范下有序運轉，公民在法律面前人人平等，領導者的權力受到法律的嚴格約束，公民都按照法律規定的范圍、程序、方式行使權利，在參與中不斷提高參與意識與能力。社會組織也嚴格遵循法律的要求開展活動，與政府積極互動。這樣，公民、社會組織就成了政府建設性的合作伙伴，共同承擔社會治理的責任。

堅持法治，還能避免人治中常出現的以行政手段粗暴干預經濟和侵害公民權利的現象。法治借助法律這一潤滑劑，能有效避免國家權力與社會公眾直接對抗，通過普適性的、形式和程序公正的法律制度作為緩沖機制，給具有暴力性質的國家權力披上一件溫柔的外衣，展示其柔和的一面，使公眾對其既畏懼又親近。法治還能通過外在規范與對主體的內在“規訓”來維護和引導社會秩序，增強公眾的法律意識。這更有利于國家治理方式轉型，提升國家治理的合法性與有效性，使市場機制、社會機制與國家機制協調一致，良性互動，以實現國家治理現代化的目標。

五、從國家治理現代化的要求來看，國家治理現代化的核心在于“法治化”

對國家治理現代化的內涵，不同學者有不同的理解或表達。如鄭吉峰認為：“所謂國家治理體系和治理能力的現代化，就是使國家治理體系制度化、科學化、規范化、程序化。”“民主化、法治等是衡量現代國家治理體系是否現代化的基本標準。”許耀桐認為：“具體地說，主要就是政治、經濟、文化、社會、生態、政黨等方面管理的民主化、法治化、制度化”何增科認為：“國家治理體系和治理能力現代化的衡量標準，至少是4條”，一是民主化，二是法治化，三是文明化，四是科學化。從上述表述可以看出，法治化是國家治理現代化的共同要求和顯著特征。現在，決勝全面建成小康社會進入關健對，改革進入攻堅期和深水區，國際形勢復雜多變，我們面對的改革發展穩定任務之重前所未有、面對的矛盾風險挑戰之多前所有，人民眾對法治的要求也越來越高。必須把法治體系建設擺在更加突出的位置，把黨和國家工作納人法治化軌道，堅持在法治軌直上統籌社會力量、平衡社會利益，調節社會關系、規范社會行為，依靠法治解決各種社會矛盾和問題，確保我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序。這就要求改革不能再象初期那樣依靠領導者的個人權威來推進，而應堅持法治，于法有據，充分發揮法律的確認、引導和規范作用，通過法律的修訂對不符合時代要求的舊體制予以廢除，對符合時代要求的新體制予以確認，使從中央到地方的各個層級，從政府治理、市場治理到社會治理的各個方面，作為整體的制度安排能相互協調，密切配合，良性互動，使國家治理科學化;要通過法律制度來協調關系，規范行為，提供準則，正確處理市場與政府、政府與社會、政府與公民等關系，實現改革的全面統籌與系統推進，使國家治理制度化、規范化和程序化;需要通過法律的約束，改變傳統體制下公共權力過大的狀況，使政府治理、市場治理和社會治理，都有完善的制度安排和規范的運行秩序，以保證改革“蹄疾步穩”;需要通過法律制度的不斷完善，更好地保障人民當家作主，推進民主化進程;需要運用法治思維，高揚法治精神，不斷增強人們的法治意識，使國家治理更加文明化，這一切，只有在法治現代化的前提下才能實現，因而法治現代化是國家治理現代化的基本標志和顯著特征。

六、從國家治理效能來看，法治更有利于發揮現代國家治理的積極效能

治理效能反映的國家治理體系所產生的實際效果。它取決于制度形成的合法性和執行的有效性。在現代社會，相對于其他治理方式，法治更有利于提高國家治理的合法性與有效性。

國家治理的合法性越強，公眾的認同度就越高，治理效果就越好。人治依靠的是領導者的權威，法治依靠的是反映社會大多數人的意愿的法律，法律的權威源自公眾的內心擁護和真誠信仰，依法治理自然能獲得大多數民眾的認同與支持，其合法性必然就高。影響國家治理有效性的因素很多，其中國家治理能力是最主要的因素，國家治理能力越強，法律政策執行越到位，治理效能就越高。正如習近平所說，“制定出一個好文件，只是萬里長征走完了第一步，關鍵還在于落實文件。”堅持法治，各項政策措施不違法，才能反映人們的根本利益，提高公眾的認同度和政策措施的執行力。相對于其他治理方式，法治更有利于國家治理體系完備，能力提高，結構優化，機制高效有序運轉，更符合國家治理現代化的要求，也更有利于提高國家治理的效能。

七、從國家治理的要求看，法是各項治理的基本依據，法治是國家治理最基本的要求

由于法律規范集中反映了廣大人民群眾最根本的利益，是各個機關、黨派、團體、民族、宗教和個人要遵循的根本行為準則，因而是實現國家治理現代化的最基本的要求。

中國特色的治理是在堅持中國共產黨“總攬全局、協調各方”前提下的治理，但同時，“黨的領導也要依靠社會主義法治，必須把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一。”堅持法治，置憲法于最高地位，以憲法和法律作為根本的活動準則，才能保證黨的領導在法律范圍內正常運轉，既通過法律約束黨的權力，又依靠法律貫徹黨的意志，有效地實現黨的領導。

中國特色的國家治理，既要充分吸收其他國家治理的成功經驗，又不能全盤“西化”，而要堅持走中國特色社會主義道路。正如習近平總書記所說，我們的方向就是中國特色社會主義道路。中國是一個大國，決不能在根本性問題上出現顛覆性錯誤，基本原則、根本方向是不能改的。我們既不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路，要堅定不移走中國特色社會主義道路。而要保證國家治理體系和治理能力現代化不偏離中國特色社會主義道路的方向，不能靠領導者個人的權威和公民的道德約束，最根本的還是要靠法治，靠法律制度作保證。

八、從國家治理體系運行來看，法治是國家治理體系有序運行的重要保證

國家治理是一個由參與治理的各個主體，依靠國家的法律制度和體制機制，遵循各種治理規則，運用各種治理機制、方式和條件，對國家的各個方面進行治理的過程。它在范圍上是全方位的，在主體上是多元的，在方式上是多樣化的，包括黨的執政行為、政府的行政行為、司法機關的司法行為，社會組織的協商自治;是涉及社會各個方面的多維多向、互聯互動、整體運行、協調發展的復雜系統。我們要處理好效率與公平、權力與權利、國家與公民、政府與市場等各種關系，構建政黨—政府—市場—社會之間、人—自然—社會之間的和諧互動關系，使整個國家治理體系和運作過程形成良好的運行機制，能保證整個國家治理體系有序、高效運轉，也需要依靠法治。因為人治靠的是領導者個人的威望與魄力，既易導致國家政策因領導者的改變而改變;又易導致部門、地方領導人因關注本部門、本地區的利益使部門、地區之間產生矛盾與利益沖突，使中央的政策在貫徹中扭曲變形，使國家治理的運行機制紊亂，形成腸梗阻。要避免這些現象就必須依靠法治，因為法律體現的是人民的整體利益和根本利益，是各行業、各部門、各地區要遵循的行為準則，一切依法進行，就有利于協調利益，獲得共識;法律既規范國家權力，又約束公民權利，有利于各個治理主體權責一致;法治以國家強制力為后盾，有利于貫徹實施，落實到位;法治還不象人治，是自上而下的單一模式，它既自上而下，又自下而上，還左右溝通。法律既是指示牌，又是約束圈，還是潤滑劑，依靠法治，才能既保證政策的合法性與穩定性，使中央政策不走樣;又利于協調各個治理主體的關系與行為，使上下同心，經濟、政治體制改革協調推進，依法執政與依法行政良性互動，制度的活力、市場的活力、人的活力和社會的活力都得到釋放，法律手段、經濟手段、行政手段、道德手段相互配合，頂層設計與摸著石頭過河有機統一，并通過法律的完善推動黨、國家、社會等各項治理的制度化、規范化、程序化，使整個國家治理體系與治理機制正常、有序、高速運轉，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系與運行機制，以提高黨的執政能力和國家機構的履職能力，提高人民依法管理國家事務、經濟社會文化事務及自身事務的能力，也就能在整體上提高國家治理的能力。

（論文是山東省黨校（行政學院）系統十九屆四中全會精神????專項研究課題“堅持和完善中國特色社會主義法治體系，推進國家治理體系和治理能力現代化”的研究成果

（作者單位：?中共濱州市委黨校，山東?濱州?256600）