運用大數據提升城市治理現代化水平

胡逸

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調，要運用大數據提升國家治理現代化水平。黨的十九屆四中全會公報提出“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”。數據作為新的生產要素，首次寫入全會文件，與勞動、資本、技術、土地一起形成新的經濟范式，標志著我國正式進入數字經濟紅利大規模釋放的時代。全會同時指出“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則”。大數據從“治理資源”到“國家治理技術”，對于全面提升政府治理能力具有重要意義。

在“數據爆炸”的時代，在中國，政府作為數據資源最重要的管理者，掌握著全社會80%以上的信息資源。有效開發利用數據資源，提高政府數據治理水平成為推進政府績效提升的必然要求。

大數據對提升城市治理能力現代化的重要意義

“大數據”一詞由英文“Big Data”直譯而來，內涵和外延非常豐富。作為信息資產，大數據是一種新的生產要素和基礎性戰略資源，催生了新的經濟形態;作為海量數據處理模式，大數據是一種新的科學技術方法，推動了產業升級和模式創新;作為觀點理念，大數據是一種新的戰略思維模式，為國家治理體系和治理能力現代化提供了全新的視野。大數據不但是一項新的科技技術，而且是一種全新的思維模式和工作方法，是治理現代化的一個重要內涵，也是國家治理體系和治理能力現代化的內在動力和重要支撐。

從治理理念視角看，大數據回應治理現代化對于“人本”的核心訴求。國家治理現代化的核心理念是“以人民為中心”，最終目的是通過有效治理實現人的現代化、全面發展和福祉。“以人民為中心”不僅要在頂層設計和指導思想中體現，更要根據人的特點落實到具體的個體。從“以人民為中心”出發，國家治理現代化須確立以人為本、從“大水漫灌”轉變為“精準滴灌”的“精細化治理”理念，致力于提升各類公眾服務的精準供給能力，解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。大數據的數據采集與挖掘技術、大數據的智慧治理等均有助于領導者科學把握人民群眾的需求特征，提高治理的匹配性、精準性及有效性，讓數據多跑路，百姓少跑腿，從而提升公共服務的均等化、普惠化、便捷化水平，進而滿足越來越多樣化、個性化的需求，實現公共服務的“需求側響應”，促進現代化治理從宏觀走向微觀，從一個主體走向多個主體，從粗放走向精細。

從治理體系視角看，大數據驅動治理體系按照“法治”要求的深化改革。黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”。大數據與國家治理日漸融合為“數據化國家治理”，要建立健全運用大數據進行行政管理的制度規則，探索政府機構改革和權責碎片化的重新整合、政府體制機制的系統優化和流程再造、政務服務的全面數字化，等等。其表現形式就是“業務數據化”和“數據業務化”。“業務數據化”即依靠大數據信息與分析優勢，對國家治理體系和治理能力從數據來源、政策的制定、監督和執行提供全方位的支撐，構建“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的管理機制?！皵祿I務化”即政府治理一旦建立在大數據基礎上，基于行政權力數字化運行的需求，對政務流程、組織構架、職能定位、崗位職責等進行數字化重塑，打破組織壁壘和信息壁壘，提高政府治理能力和公共服務質量。

從治理能力視角看，大數據提供治理能力“智慧”化解決方案。國家治理能力是運用國家制度管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業的能力，體現在改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。依托大數據中心歸集的多維度海量數據，徹底改變以往依靠抽樣調查所得到的少量數據進行決策，從依托“局部—整體”邏輯推理轉向依據“實時、全樣、巨量”大數據的相關性分析與深度挖掘，使各類研判和預測主要指標“形”與“勢”更有公信力。在宏觀調控方面，決策分析數據不再局限于政府部門，還會對各行業、領域和消費主體形成的大數據進行分析研判，更好地提高供給側結構性改革的精準性、有效性和靈活性。在產業升級方面，大數據賦能實體經濟高質量發展，在加快改造提升傳統產業的同時，自身也催生出新產業新業態新模式。在公共服務方面，智慧養老、智慧教育、智慧社區等領域的公共服務數字化應用前景廣闊，為政府購買優質公共服務提供了新機遇。

大數據在城市治理現代化中的實踐應用

城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫。要建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創新，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。從根本上彰顯國家治理體系須“以人民為中心”的本源訴求與底色。

數字政府。推動政府數字化轉型，是以政府主要業務的數字化為基礎，通過線上線下政務服務流程再造、數據共享和業務協同，不斷優化組織架構，逐步形成“以人民為中心”的行政權力運行機制，提高政府透明度和行政效能，切實轉變政府職能，構建開放、高效、整體性的數字政府。與以往的數據開放和共享工作相比，數字政府的數據治理更強調把數據作為一項資產，對其進行全生命周期管理——不僅要關注數據的共享，更要從數據的產生、歸集，一直覆蓋到交換、應用的全過程、全鏈條;既要推動數據的開放，也要強調確定數據權屬、完善數據標準、保護數據安全和隱私等;既要通過“數據治理”推動黨政機構的改革，也要在全社會形成有利于數據資產應用、增值的環境。以廣東省的“數字廣東”為例，廣東先后開發了“粵省事”“粵商通”“粵政易”等APP產品。“粵省事”實現包括出生證、身份證、社保卡、戶口簿、公積金、駕駛證在內的67種電子證照（卡證類+證明類）、883項高頻服務事項、666項零跑腿事項的“一網通辦”，擁有2152萬實名用戶，實現37719萬次查詢辦理、日活量1687萬?！盎浬掏ā泵嫦驈V東省1200萬商事主體，首次將分散在政府各主管部門的企業開辦、經營許可、清繳稅款、出口退稅、創業補貼、項目審批、不動產申報等319項高頻涉企服務事項集成到同一個手機應用，全面支持企業“一站式”集成辦事，并實現證照查驗“免證辦”?！盎浾住泵嫦蛘鞑块T，推出基于政務微信的統一協同辦公平臺，圍繞政府內部辦文、辦會、辦事、管人、管財、管物等需求，打造超過100款定制化應用，服務全省50萬名公務員。

數字經濟。與往年中央經濟工作會議決議相比，2019年末的會議通稿中首次提出“大力發展數字經濟”。數字經濟并非第一次出現在重大會議中，過去幾年中數字經濟也被作為各地政府的一項重大工作來推進。在中央提出“推動高質量發展”的要求下，數字經濟將成為著力點，因此在中央經濟工作會議中著重提出。數字經濟與實體經濟融合是新時代經濟發展重要方向，以經濟社會發展數據資源的有效供給和挖掘利用為切入點，推動實體經濟實現網絡化、數字化和智能化轉型升級，推動創新要素和市場應用良性互動，構建一、二、三產業、大中小企業融通創新發展的數字經濟新生態。以杭州建設中國數字經濟第一城，全面推進數字產業化、產業數字化、城市數字化為例：數字產業化把數字資源變成產業新藍海，培育形成電子商務、數字安防、軟件信息等萬億級數字經濟產業集群，孕育和壯大了阿里巴巴、?？低?、網易等享譽世界的數字化平臺企業，以云棲小鎮為代表的發展載體也為阿里云、數夢工廠等一大批數字企業提供了騰飛的“云梯”。產業數字化為傳統產業插上新翅膀，緊密圍繞實體經濟推進數字技術在制造業、服務業、農業的全方位、全角度、全鏈條應用，鼓勵傳統制造業“機器換人”，支持有條件的企業建設“機聯網”“廠聯網”，提高企業網絡化、自動化、智能化制造水平。城市數字化打造“城市大腦”，使之成為深度鏈接和支撐數字經濟、數字社會、數字政府協同聯動發展的城市數字化治理綜合基礎設施。2018年杭州全市數字經濟線上主營業務收入突破1萬億元，數字經濟增加值占全市經濟總量的1/4以上，對全市經濟增長貢獻率達到1/2以上，在全省數字經濟中的比重達到1/2以上。

數字社會（智慧城市）。數字社會（智慧城市）的實質是對城市的智慧化管理和運行，以城市生態系統中的“人”為焦點，最大限度地為城市中的“人”提供衣、食、住、行、游、教等全面細致的服務，最終達到使城市居民都享受到安全、高效、便捷、綠色的城市生活的目的。以貴州“多彩寶”APP為例，大數據與民生服務深度融合，主動適應智能互聯時代的新趨勢，致力于創造更多智慧生活解決方案。老百姓只需輕點APP，就能在線獲得政務辦事、生活繳費、到家服務及其他本地生活服務，包括社保、醫療、治安、房產、交通、教育、司法等與生活息息相關的眾多領域。“多彩寶”還能根據用戶自身不同的情況，打造“千人千面”的用戶體驗，享受到生活半徑內不同的服務。多彩寶業務在2018年實現了省、市（州）、縣（區）全覆蓋，正在向鄉鎮和行政村推廣，在用戶覆蓋范圍上已形成占固定人口6.5%的體量，成為用戶普及率第二的省級移動門戶。

運用大數據更好推動無錫城市治理現代化的建議

一流城市要有一流治理，作為國家傳感網創新示范區，無錫要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫，依托全面物聯感知基礎，運用大數據、人工智能等先進技術更好地優化城市治理、服務百姓民生，推進政府管理和社會治理模式創新，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化，為全國智慧城市建設提供“無錫經驗”。

更好地貫徹大數據“以人民為中心”發展思想，實現人本治理。（1）政務在線。以群眾和企業的服務需求為導向，建立高質量的數字身份認證體系，通過業務精細梳理、數據高度共享，實現一張政務網通辦大小事;以“互聯網+政務服務”為突破口，實現政務服務“掌上辦理”“不見面審批”，真正讓數據多跑路，群眾少跑腿。（2）智慧城市。其場景應用必須以人民群眾體驗為核心進行設計并快速迭代發展，更加注重可持續的市場化運營，構建無錫本地企業快速成長的生態環境，形成以數據智能為核心，利用網絡效應建立超融合便民服務的生態體系，讓人民群眾切實感知和體驗到“有文化、有溫度”的新型智慧城市及大數據技術帶來的便利。（3）數據開放。積極參與長三角地區的公共數據開放，建設全市統一的數據開放平臺，有計劃、有步驟地推進公共數據的全面開放，并通過數據開放營造創新創業生態，促進數據的增值利用。

更好地發揮城市大數據中心“城市大腦”作用，實現系統治理。（1）系統中樞化。城市大數據中心作為全市公共數據資源統籌管理的“中樞”地位，擁有匯聚數據資源、提供統一平臺、支撐豐富應用的法定權限，大數據中心對其匯聚的數據享有控制權（但不享有排他的所有權），由專業團隊把控全市統一技術架構，通過中樞系統實現各種已有或新建系統接入、拉通、融合，實現技術、業務和數據融合，既解決信息孤島問題，又避免信息化重復建設。（2）數據在線化。建立全市統一的數據共享交換體系，對上積極協調省、市數據交換共享平臺對接，政府部門履職產生的數據匯集到大數據中心，所需的非本部門數據來源于城市大數據中心，履職過程中產生、校驗的數據也必須反饋給城市大數據中心，通過中樞系統聯結，讓數據及時流動，實現跨層級、跨區域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務。（3）運行可視化。城市運行核心系統的各項關鍵數據通過AI轉換成直觀的幾何圖形、圖表或其他直觀形象方式，并生成多個“數字駕駛艙”，清晰有效傳達要表達的信息，使受眾能更容易理解大數據的分析結果并獲取所需信息。各數字駕駛艙可以圍繞經濟、政治、文化、社會和生態等主題的可視化內容展開，也可以圍繞各單位的工作職責、工作領域和工作重點的可視化內容布局。除了大屏版外還應有手機版，便于移動應用。

更好地凸顯大數據輔助分析的“靶向”價值，實現精準治理。（1）決策精準化。加強財政、稅收、金融、價格、能源、國資、商務等領域數字化應用，推進謀劃、決策、執行、督查、反饋等數字化協同工程，以數據流支撐和引導技術流、資金流、人才流、信息流、決策流，通過分析、比較作出更精準的決策，尤其要做到各種資源體系協同共享，形成具有統一性的城市資源體系。（2）服務精準化。以面向公眾真實的精準供給為方向，加強公共服務的供給側結構性改革，應特別注意甄別高頻服務事項，基于海量數據和公眾線上行為軌跡的深度分析和價值挖掘，對現實問題進行快速識別并精準提煉公眾需求，通過線上訪問軌跡和點擊行為識別公眾的差異化需求，針對性改進政府線上公共服務、設計智慧城市應用場景，使公共服務越來越智慧化、主動化和精準化。（3）監管精準化。構建基于“大數據+云計算”雙輪驅動的“事前管標準、事中管達標、事后管信用”新型市場監管模式，逐步建立以企業信用約束為核心的新型監管機制，進一步完善市場主體誠信檔案、行業黑名單制度和經營異常名錄管理，建立跨部門聯動響應的公共信用評價機制、信用聯合獎懲機制、信用綜合監管機制，構建對市場主體行為全生命周期的監管鏈。深刻汲取安全生產事故教訓，利用大數據技術精準排查安全隱患，對生產經營行為進行全時空追溯，提高監管的及時性和靈敏度。

構建公共數據管理利用的頂層設計，實現依法治理。（1）組織領導統籌。全面貫徹“黨管數據”原則，加強數據領導力建設，建立市領導牽頭的領導小組，在制度建設、基礎支撐、數據對接、人才建設等方面加大統籌力度，扎實開展無錫“十四五”規劃數字經濟、智慧城市、信息化建設專項重大課題研究，鼓勵支持各單位信息化主管為推進大數據治理體系和治理能力現代化貢獻智慧和力量。（2）公共數據立法。加快涵蓋政府數據治理全流程、內容相互銜接的一體化制度體系建設，完善制度保障，為政府數據治理提供“依法治數”的良好生態。建立與完善政府部門大數據強制性披露制度與部門間數據共享制度，平臺型企業及社會組織大數據公益性披露制度，完善公眾隱私權保護的相關立法，打破政府不同部門之間、政府與相關行業數據系統之間的屏障，保障公民、企業和國家信息安全不受困擾與侵害，并實現政府對各行各業如何安全使用數據進行有效監管。（3）確保數據安全。建設政務大數據安全監測預警平臺，網絡安全態勢感知平臺，開展數據安全監督檢查和風險評估，貫穿于采集、傳輸、存儲、處理、脫敏、交換、應用、銷毀的數據全生命周期。制定數據安全應急預案并定期開展安全評測、風險評估和應急演練，為數據安全打下堅實基礎。

暢想未來，人們只需牢記自己的身份證號碼，或借助面容識別技術，即可全天候在線訪問電子政府，在網上辦理各類政府部門的業務，提供各類證明。身上穿戴各種傳感器，即可實時感知心跳、體溫、汗液等各種生理指標，社區衛生服務中心會為你推薦健康的飲食搭配和適宜的運動方式，異常信息還將提供給醫療部門，將流行病爆發控制在萌芽期。交通出行可以實時獲取車流、人流信息，通過數據建模用于線路規劃，輕軌、汽車、飛行器等各類交通工具暢行無阻地行駛在地面和空中。教育部門可以通過對每個小孩的語言、行為數據進行采集分析，及時精準的感知到小孩的脾氣秉性、智力發育水平，從而可以為每個小孩設計個性化的教材，可以培養出更多的科學家。對于突發災害事故，城市管理者在數據的支持下評估其影響，決定疏散的范圍、調配的力量和救援的方式，以最快的速度組織應對災害事故，減少事故造成的損失。這樣的應用場景還有很多，借助大數據的智慧，打造基于社會運行數據的城市立體生態系統，有望使這些美好愿景從科幻走向現實。

“治國有常，而利民為本”，黨的十九屆四中全會作出的一系列重大決策部署，充分體現了以人民為中心的發展思想，彰顯了我們黨治國理政的不變初心與使命擔當?！爸袊巍彼休d的，是以科學技術為代表的生產力的發展，也是以數字化為手段的治理技術，更深層次的是以數字化驅動國家治理體系和治理能力現代化的新理念。無錫將適應時代變化、順應人民期盼，把“小聰明”（技術）和“大智慧”（理念、制度、機制）結合起來，推動治理體系和治理能力現代化，讓城市運行管理“聰明”起來、公共服務智慧起來、社會保障精準起來，更好滿足人民日益增長的美好生活需要、促進人的全面發展，扎實推動高質量發展走在前列，奮力譜寫“強富美高”新江蘇建設的新篇章。

（作者系無錫市大數據管理局黨組書記、局長）

責任編輯：張蔚菊