放權并非“放水”，增效不是增量

日前，《國務院關于授權和委托用地審批權的決定》（以下簡稱《決定》）公布，在社會上受到了高度關注：下放用地審批權會影響耕地保護紅線嗎？房價地價會上漲嗎？城市會重走“攤大餅”的老路嗎……對這類猜測，一些業內專家強調，國務院決定授權和委托下放用地審批權，是為了增效而不是增量，是為了放權而并非“放水”，其主要用意和目的是要提高工作效率，提升用地審批速度，改變以往土地審批時限長的弊端，讓“放管服”改革的成效落到實處，把審批放下去、把監管抓上來。這次國務院下放用地審批權，放出來的是效率和調整范圍，而不是放開約束規模和限制指標。

非試點省份用地審批權下放較為審慎

《決定》的一項內容是授權，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項和國務院批準土地利用總體規劃的城市在建設用地規模范圍內，按土地利用年度計劃分批次將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，由國務院授權下放給各省、自治區、直轄市人民政府批準。這是一項全國普惠的授權，各省級人民政府均享有。另一項內容是委托，將永久基本農田轉為建設用地和永久基本農田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的土地征收審批事項，國務院委托部分試點省、自治區、直轄市人民政府批準。

對此，中國國土勘測規劃院地政研究中心高級經濟師盧曦表示，具體來看，這兩項內容中共涉及四類情形：第一類是對國務院批準土地利用總體規劃的城市在建設用地規模范圍內，按土地利用年度計劃分批次將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地；第二類是在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍外，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地；第三類是將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項；第四類是將永久基本農田、永久基本農田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的土地征收審批事項。前兩類土地審批權由國務院授權各省、自治區、直轄市人民政府批準，而后兩類土地審批事項由國務院委托給部分試點省（區、市）人民政府批準，試點期限為一年。

中國土地估價師與土地登記代理人協會副會長岳曉武表示，此次《決定》全面下放了8個試點省（市）的用地審批權，包括用地預審和先行用地審批；對其他省份則是把《土地管理法》中的授權機關進行了明確，賦予了省級自然資源部門部分用地預審權。

對于北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶8個試點地區而言，審批權改革力度確實比較大，這預示了今后用地審批改革的方向。試點期限內，8個試點轄區內的所有農用地轉用和土地征收，包括“圈內”（“圈內”即土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍內的土地）批次轉用、圈外單選項目農用地及基本農田轉用，永久基本農田和其他超過面積權限的土地征收等，都由地方人民政府審批，不用再報國務院審批。

對于非試點省份而言，用地審批權下放較為審慎。今后8個試點省份之外的其他省份建設用地的各項審批權限可以理解成以下幾部分：一是“圈內”批次農用地轉用，省會城市和100萬以上人口城市由省級政府審批，其他城市由省政府或其授權機關批準，村莊、集鎮批次轉用可由省政府授權的設區市政府審批。二是圈外單獨選址項目農用地轉用，涉及永久基本農田的，報國務院審批；不涉及永久基本農田的，報省政府審批。岳曉武強調，由于耕地的80%以上劃入了永久基本農田，單選項目實際上很難避開永久基本農田，實際上絕大部分單選項目，特別是水利、交通等線性工程用地轉用仍須報國務院審批。三是土地征收不變，征收永久基本農田、超過35公頃耕地或超過70公頃其他土地的，要依法報國務院批準。

進一步深化“放管服”改革 提升地方用地自主權

關于《決定》的作用和意義眾說紛紜：有人說是為了土地財政，有人說重在鄉村振興，還有人說是為了應對疫情后的基建項目……那么，在業內專家看來，《決定》有哪些意義和作用呢？

“《決定》可能將改變國家二十多年來的計劃管理用地模式，使剛性的審批制度轉變為相對柔性的指導性管理制度，進一步做實了深化‘放管服’改革。”在盧曦看來，《決定》有利于管理層更好地調整職責。下放一定的審批權，可以讓國務院和自然資源部將工作重心從強化審批轉移到強化監管上來。同時也使省級人民政府擔起職責，實現了審批與負責的責權統一。“《決定》能充分調動省級人民政府的積極性和創造性。省級政府在促進經濟發展和調整年度用地供應計劃上有了更大的自主權，對優化管理流程、提高審批效率、發揮地方政府效能等都是十分有益的。省級政府離市縣區更近一些，能及時掌握市縣用地情況，也能直接監督基層，有利于土地審批由指標控制變為用途管制，更有利于優化各地的空間布局。”

山西省陽城縣自然資源局工作人員趙云雷表示，《決定》能讓國務院和自然資源部騰出更多精力從宏觀上作決策，從耕地保護紅線，生態保護紅線，城市邊界線“三線”上嚴格把控，從督察上促使地方強化監管，依法問責墊后，這樣會更有利于耕地保護和地方發展。他期待這種審批權的下放，將來能納入法治軌道，依法管理。

岳曉武表示，簡化用地審批層級，提高土地審批效率，對于提升地方用地自主權、科學規范用地等都有積極意義。在規劃、計劃等宏觀控制的前提下，將具體建設用地的審批權賦予地方，可以讓地方有更自主、合理安排土地利用，同時減少上報國務院審批的流程，可以提升審批效率，減少程序性違法用地的產生。

還有業內專家認為，《決定》將有利于進一步消化存量土地資源，提高土地利用效率。存量土地產生的原因比較復雜，但城市批次建設用地是造成這一現象的根源之一。近些年來在計劃指標用地制度管控下，一些地方為了不浪費稀缺的用地指標，在沒有具體用地項目的前提下，每年都通過按土地利用年度計劃集中分批次，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地。因此，便出現了所謂的“批而未用”“批而未供”的土地現象，造成土地閑置問題。這次國務院下放用地審批權至省、自治區、直轄市人民政府，將有助于盤活存量土地，提高土地管理效率，也可盤活部分存量土地。各地再也不用為了趕進度、趕時間報批土地了。據悉，自然資源部最近也提出了改革土地計劃管理方式，不再采取因素法分解指標，實行土地要素支撐跟著項目走等。這些舉措都將進一步助推加大土地的盤活力度。

放權并非“放水”用地規模并未放寬

《決定》出臺后，有些人擔心土地供應會“放水”，會影響耕地保護紅線，城市會重回攤大餅的老路，對此，岳曉武認為，放權并非“放水”。《決定》明確各省、自治區、直轄市人民政府要按照法律、行政法規和有關政策規定，嚴格審查把關，特別要嚴格審查涉及占用永久基本農田、生態保護紅線、自然保護區的用地，切實保護耕地，節約集約用地，盤活存量土地，維護被征地農民合法權益，確保相關用地審批權“放得下、接得住、管得好”。各省、自治區、直轄市人民政府不得將承接的用地審批權進一步授權或委托。岳曉武進一步分析，這意味著用地審批的內容和標準并未發生變化，地方政府在審批用地時，仍要嚴格執行國土空間規劃和土地利用計劃，嚴格控制占用農用地特別是永久基本農田，嚴格保護生態紅線，嚴格維護被征地農民合法權益，因此，不能像一些人那樣過度理解或曲解文件意思。

盧曦認為，獲得試點權的省（市）是在調整永久基本農田的布局位置上，得到相對大一些的權限，為能夠高效及時使用土地帶來一些便利，為支撐高質量發展提供了一些服務，絕不是放大了建設用地的增量和數量。雖然國務院將用地審批權下放，但是國務院也將建立審批工作評價機制，根據土地管理水平綜合評估結果，動態調整試點省份。因此，各省（區、市）在執行方面應認真對待，嚴格保護耕地、節約集約用地，適度把控工作尺度。同時，也須增強土地管理工作水平，特別是在基礎性工作建設上要更加重視。如加強基礎數據建設、衛片影像存儲、變更調查數據更新及有效提取工作等。綜合評估將倒逼地方加大投入，建立健全基礎工作平臺，為用好管好稀缺的土地資源服好務、站好崗。“不能一管就死，也不能一放就亂，地方亟待提升用地審批能力，否則也不排除出現審批不如以前快的可能性。”盧曦說。

具體來說，放權并沒有放寬用地“規模”。一些人擔心會影響保護18億畝耕地紅線，會重新刺激土地財政等都是多慮了。在下放審批權試點中，并未放開建設用地指標，用途管制還在繼續堅持。

耕地保護是用途管制的基本任務和核心目標。《土地管理法》規定，國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途。地方各級政府編制的土地利用總體規劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。這些沒變，基本任務和核心目標就沒變，用途管制還得繼續堅持。

與此同時，耕地占補平衡任務考核不變。可以說，無論什么地區、什么項目，耕地占補平衡指標還是硬任務。依據現有的耕地占補平衡規定，占用耕地后，需要做相應的補充。非農建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地。

此外，房地產項目難以受益。《決定》中，對土地指標要優先用于國家戰略性產業項目的表述，等于把房地產開發項目排除在外了。目前房地產項目在各地也都不能列入重大產業項目范疇。所以，人們需要進一步提高認識，理解《決定》精神，懂得國家對永久基本農田保護和嚴格控制耕地占用的基本方針并沒改變。防止過度依賴房地產發展的政策導向并沒改變。（中國自然資源報）