基于企業視角的資源稅法實施效果研究
——來自資源型上市公司的經驗證據

嚴秋斯

(北京大學 法學院，北京 100871)

一、引 言

面對自然資源快速消耗的壓力，對資源產品征稅已成為世界各國的通行做法。[1]在我國，資源稅是以應稅自然資源為課稅對象，為了調節資源級差收入并體現國有資源有償使用而征收的稅種[2]，屬狹義上的資源稅概念。(1)資源稅有廣義和狹義之分，廣義的資源稅是指以自然資源為征稅對象的各種稅收的統稱，包括資源開采環節征收的資源開采稅、資源產品加工銷售環節征收的資源產品消費稅和資源收益實現環節征收的資源收益稅。狹義的資源稅僅指資源開采稅。

我國的資源稅自1984年10月1日《中華人民共和國資源稅條例(草案)》實施以來，已經歷了30年的發展歷程。在此期間，資源稅經歷了三次重大改革：1994年1月1日正式實施的《中華人民共和國資源稅暫行條例》擴大了資源稅的征收范圍，確立“普遍征收，級差調節”的原則；2011年11月1日正式修訂實施的《中華人民共和國資源稅暫行條例》和后續一系列改革文件先后確立了原油、天然氣等6個品目的資源稅從價計征規則(2)此期間改革文件包括：2014年國務院常務會議和中央政治局會議先后審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》；《財政部、國家稅務總局關于實施煤炭資源稅改革的通知》(財稅〔2014〕72號)；《財政部、國家稅務總局關于實施稀土、鎢、鉬資源稅從價計征改革的通知》(財稅〔2015〕52號)。，并進行資源稅清費立稅的嘗試；2016年7月，資源稅改革全面推開(3)資源稅改革全面推開期間的改革文件包括：《關于全面推進資源稅改革的通知》(財稅〔2016〕53號)；《關于資源稅改革具體政策問題的通知》(財稅〔2016〕54號)。，改革重點包括擴大資源稅從價計征稅目范圍，全面清理涉及礦產資源的收費基金，增設促進資源綜合利用的減免稅政策，并擴大水資源改革的試點。

依托資源稅制改革的成果，按照落實稅收法定的要求，2017年11月20日，財政部、國家稅務總局等起草了《中華人民共和國資源稅法(征求意見稿)》，開啟將稅制改革成果上升為法律的嘗試。2019年8月26日，全國人大常委會審議并通過了《中華人民共和國資源稅法》(以下簡稱《資源稅法》)，使資源稅改革正式進入稅收法定的新階段。在新法推行之際，有必要對當前資源稅法治建設成果進行總結，對立法是否體現政策初衷進行評價，從而為后續《資源稅法》的實施提供經驗參考。然而，當前國內對資源稅的研究大多是從理論上分析我國資源稅改革中存在的一些問題[3-4]，實證研究也大多集中于資源稅改革對宏觀經濟發展和環境質量的影響[5]，或是企業稅收負擔的衡量上[6]，缺乏從納稅義務人行為選擇的視角對法律實施效果進行評價的研究。本文將通過探究資源稅立法目的和稅制優化要求，以資源型上市公司為例，從資源稅改革中納稅義務人行為選擇的變化視角，評價資源稅法實施的效果，為未來《資源稅法》的進一步完善提出相應政策建議。

二、理論分析與研究假設

(一) 資源稅法實施效果評價路徑

進行資源稅法實施效果的評價，首先要明確評價方法。當前有關稅法評價的研究更多地集中在稅法設計層面的原則要求上，如利益均衡原則在法規建制與解釋上的運用[7]以及稅法起草需滿足有效性要求等[8]，尚未對法律實施效果的評價標準進行系統歸納。因此，本文在確定資源稅法實施效果評價方法時，將從稅法概念構成中“稅收”和“法律”的雙重制度屬性出發，綜合稅制實施的效果評價路徑和法律實施的效果評價路徑，形成對資源稅法實施效果評價的綜合標準。(4)當然，從法律制度屬性出發和從稅收制度屬性出發提煉的評價標準不是獨立而互斥的，可能存在重合的情況，因為稅法的制度建設必然涉及雙重屬性的考量。因此，本文對稅法實施效果評價標準的歸納，也將在分別提煉后進行整合。

從稅法的法律制度屬性出發，其實施效果可以通過立法目的的實現進行評價。立法目的條款被認為具有實質性的導向和制約功能，體現在立法目的條款依托規定總體的調整對象及方式，確定一部法律的整體調整機制，從而影響一部法律的社會實施效果。[9]有學者認為，以經濟法和社會法為代表的“政策法”必須設立立法目的條款，因其有明確的規制目的，一旦執行偏離政策，或實施的結果證明不合目的性，法律就沒有繼續存在的正當性。[10-11]因此，稅法在法律制度層面的實施效果評價主要是立法目的實現的評價，或者說政策目標實現的評價，二者在稅法中常呈現出一致性。據此，立法目的和政策目標的提煉成為構建資源稅法效果評價模型的有效依據。

從稅法的稅收制度屬性出發，稅收制度的評價標準可以作為稅法實施效果研究的參考。稅收制度評價標準的研究視角十分豐富，歸納起來基本圍繞效率與公平兩個標準展開。效率標準下的稅制評價主要是稅收效應理論的應用，體現為稅收從收入效應和替代效應兩個方面影響經濟[12]，包括影響宏觀上的經濟穩定與增長、行業發展，微觀上的消費、投資與市場主體的行為選擇。[13]而公平標準下的稅制評價標準主要是稅收負擔分配是否公平。[8]因此，資源稅法在稅收制度層面的實施效果評價可以通過測量稅收效應的強度和稅收負擔分配是否公平實現。

1.基于立法目的實現的資源稅法評價標準

通過立法目的實現的標準評價資源稅法實施效果的首要工作是明確資源稅法的立法目的，而我國現行《資源稅法》的條文中暫未對立法目的進行規定，因此本文嘗試基于稅法目的理論對資源稅改革文件中的目的表述進行歸納，并結合相關研究，對資源稅的立法目的進行提煉總結。

理論上，稅法的直接目標包括有效獲取財政收入、有效實施宏觀調控和保障經濟與社會的穩定。[14]財政部、國家稅務總局關于《中華人民共和國資源稅法(征求意見稿)》(2017)的說明中明確，“為了更好地發揮稅收促進資源節約和環境保護的作用，必須加快制定資源稅法，完善資源稅法律制度，增強其科學性、穩定性和權威性”。其中，“促進資源節約和環境保護”的表述即體現保障宏觀調控的目的，而“增強資源稅法律制度科學性、穩定性和權威性”則體現保障經濟社會穩定的要求。類似地，國稅總局指出，征收資源稅的目標在于“合理調節資源級差收入，促進礦業經濟健康發展；鼓勵集約節約自然資源，保護生態環境；完整資源產業稅收鏈條，完善綜合調節機制”。[14]也體現了理論中宏觀調控和保障經濟社會穩定發展的要求。而對于“有效獲取財政收入”這一目標，政策文件中鮮有提及。但稅收歷來強調以財政收入為主要目的或至少是附隨目的，不以財政收入為目的的稅，不是真正的稅，而只是借用稅的形式的管制工具。[15]因此，交代開征資源稅是為了籌集財政資金被認為是資源稅法立法目的中不可缺少的內容。[16]

據此，從資源稅法的立法目的視角總結資源稅法實施效果評價的標準應包括：是否有效籌集財政資金；是否達到節約資源、保護環境的效果以及是否健全資源稅法律制度的綜合調節機制。

2.基于稅收制度改革的資源稅法評價標準

從稅制角度評價資源稅改革的實證研究成果十分豐富。本文將梳理相關文獻，提煉評價標準，并嘗試發現值得進一步研究的問題。

在稅收負擔方面，李世舉等對山西省煤炭企業改革前后稅收負擔的變化進行分析，得出改革后煤炭企業資源稅的稅收負擔加重，但總體稅收負擔減輕的結論，并證實資源稅負對企業綜合稅負的影響不顯著。[17]對此，袁春生等以煤炭上市企業為樣本進行的分析也得出了相似的結論。[6]

在稅收的社會經濟效應方面，從宏觀經濟的角度看，薛鋼等證實，全國范圍內資源稅與經濟增長呈正相關關系；在東部與中部地區，資源稅還有助于降低環境污染水平。[18]林伯強等通過使用者成本法對煤炭資源耗減成本進行估計，證實當前從價煤炭資源稅率下的宏觀經濟成本在可控范圍內，并能夠反映煤炭作為稀缺性資源的耗減成本。[19]曹愛紅等以煤炭市場為例，證實我國現行的資源稅沒有達到最初制定資源稅的目標，稅率過低等問題導致了資源的嚴重浪費。[20]從礦產資源產業的角度看，羅能生等運用包含稅收要素的道格拉斯生產函數進行檢驗，證實資源稅的調節在一定程度上會促進礦產資源產業的組織變革和生產效率的提高，尤其體現在對中西部地區的產業發展形成更大的壓力，也提供更多的機會上。[21]從資源稅的環境效應角度看，徐曉亮從稅負的角度入手，證實資源稅負提高對經濟增長影響較小，但將產生較好的節能減排效應和環境福利。[22]具體地，煤炭資源稅率提高在一定程度上將抑制資源消費，提高資源利用效率和人均資源盈余，降低環境損失。[23]從稅收收入和政府財力分配的角度看，李冬梅等對資源稅改革的經濟效應進行系統分析，證實資源稅改革對稅收的總效應為正，但對資源開采和消費量的減少影響并不顯著。[24]張倫倫等從政府間財力配置的視角分析資源稅改革對政府橫向及縱向財力分布格局的影響，認為資源稅改革的增收效應在一定程度上將縮小政府間財力不平衡的狀況，但資源稅在地方稅體系中的地位還存在很大的提升空間。[25]

綜上，從資源稅法的稅收制度視角總結資源稅法實施效果評價的標準大致包括：是否造成較重的稅收負擔；是否對宏觀經濟產生不利影響；是否對礦產資源行業發展產生不利影響；是否帶來積極的生態環境效應等。不難發現，在經濟效應的宏觀維度，即資源稅對宏觀經濟和行業發展的作用，以及在社會效應維度，即資源稅對生態環境的影響研究中，均已形成較為全面和充實的研究成果。但在社會經濟效應分析的微觀維度，尤其是在市場主體行為選擇的視角下，關于資源稅實施效果的研究則相對缺乏，有值得進一步探討的空間。

(二) 行為調節效應下的資源稅法效果評價

基于前文稅制視角下的文獻梳理，資源稅對市場主體行為選擇的影響研究相對缺乏，可以成為進一步探討的方向。值得注意的是，不僅基于稅制視角如此，市場主體的行為選擇也是立法目的視角下資源稅法評價的重要標準，因而本文的評價以此展開具有合理性。

一般而言，評價資源稅的實施是否達到節約資源、保護環境的立法目的，可以通過測量資源稅征收前后資源使用效率和環境質量變化的數據實現。但是，資源和環境數據的測量只是反映生態效果的實現程度，而無法呈現出生態效果實現的路徑和過程。換言之，資源稅的評價不僅可以基于資源節約和環境保護的效果測量展開，還可以嘗試發現帶來這些效果的究竟是企業怎樣的行為選擇，即嘗試尋找資源稅法與環境福利之間企業的行為路徑，這一研究視角與市場主體行為調節效應研究具有內在一致性。

1.基于企業創新的資源稅法實施評價

如前所述，促進資源節約和環境保護是資源稅法在立法目的和稅制設計中的共同要求。但通常測量環境指標的評價方法僅適用于結果評價而無法體現企業的行為在資源節約和環境保護中的具體貢獻。因此，本文將以創新行為作為企業在資源節約和環境保護目標實現中行為選擇的代表，評價資源稅法通過影響企業創新行為進而實現環保目標的實施效果。

研發投入作為企業創新的代理變量，被證實會受到稅收制度的重要影響[26]，大致表現為基于稅收優惠的直接鼓勵和基于增加稅負的間接調整兩方面。域外有研究認為，知識創新具有高度不確定性，因此稅收優惠政策將為企業投入研發活動提供支持。[27]國內的學者也證實，稅收優惠在戰略性新興產業中將有效刺激企業研發費用的投入。[28]

與基于稅收優惠的直接鼓勵路徑不同，本文探討的資源稅影響企業創新命題應歸屬于增加稅負的間接調整路徑下，即通過增加稅負、提高成本實現影響行為的目的。參考環境稅的相關理論，資源的開采者只要開采資源，就需要承擔資源稅，這樣一來，經營者為了減少稅收負擔，就會盡可能地減少開采環節與銷售環節之間的資源浪費，通過技術創新的手段降低邊際成本，從而實現資源稅對企業行為選擇的調節。[29]因此，企業在研發創新上的投入可以作為資源稅法實施效果評價的指標。由此本文提出假設1。

假設1：資源稅法的實施有助于增加企業的研發創新投入，即企業的資源支出與企業的研發投入之間呈正相關關系。

2.企業經營狀況在資源稅與企業創新之間的調節作用

資源稅對企業創新的影響效應也會受到企業內其他因素的影響。本文認為，企業經營狀況將在資源稅與企業創新之間產生負向的調節作用。

開征新稅種或提高稅率將直接帶來企業成本的增加，表現在資源稅上即為礦產資源開采成本的增加。成本的增加將通過價格機制和供求關系反應在礦產產品的價格上，從而影響市場主體的行為選擇，這就是通常所說的稅收的替代效應。對于資源型企業而言，資源稅的征收影響的是其主營業務，是企業利潤的主要來源。可以推斷，企業因資源稅征收而面臨的成本壓力越大時，就越有動力通過企業內部的行為調整來應對可能的效率損失。從這個角度分析，可以提出假設2。

假設2：企業的經營狀況負向調節資源稅與企業創新之間的正相關關系，即在經營壓力相對大的企業中，資源稅征收對企業研發投入的刺激作用更顯著。

三、模型設計與數據分析

(一) 理論模型與變量選擇

根據以上假設，本文的理論模型可以由圖1表示：

圖1 理論模型

基于上述理論歸納，綜合考慮控制變量的影響，本文可建立以下模型：

RDFi,t=α0+α1RTi,t+α2RDEi,t+α3RDFRi,t+μ1i,t

(1)

RDFi,t=β0+β1RTi,t+β2(RTRi,t×SNPRi,t)+β3RDEi,t+β4RDFRi,t+μ2i,t

(2)

模型中的變量含義如表1所示:

表1 變量含義示意表

首先，采用通行的做法，本文選取研發費用作為企業創新行為的代理變量，考慮變量量級的一致性，分析時對其進行了對數處理。其次，本文選取資源稅支出作為資源稅征收的代理變量，通過企業支付資源稅費用的金額衡量企業的資源稅支出情況，也同樣對其進行了對數處理。再次，本文選取企業經營活動凈收益額占利潤總額的比重作為企業經營情況的代理變量，反映企業主營業務經營的情況。考慮到企業經營活動的代理變量為比率值，本文選取資源稅支出占稅費總支出的比重與之相乘構成調節項，反映企業經營活動的調節作用。最后，本文選取可能影響研發費用支出的研發人員數量和研發費用占營業收入的比率作為控制變量，構成完整的研發費用影響模型。

考慮到2016年起資源稅深化改革，2017年發布《資源稅法(征求意見稿)》，2019年正式發布《資源稅法》的時間進程，本文選取2017年和2018年滬深兩市資源型上市企業的面板數據進行分析(5)數據選自萬德數據庫中滬深兩市上市企業年報，考慮到資源稅的稅目為主要為能源礦產與金屬、非金屬礦產，因此資源型企業的選取的標準為萬德數據庫行業分類中的能源行業和材料行業，即以資源稅稅目所涉礦產開采為主營業務的上市企業。，剔除特別處理和數據缺失的企業后，最終入選的企業樣本數為92。

(二) 實證分析

1.描述性統計

從表2的描述性統計結果可知，對數處理之后的研發費用支出和資源稅支出標準差都較大，說明樣本企業之間的研發費用和資源稅支出存在顯著差異。雖然調節項因為是比率值相乘所以標準差較小，但極差仍較大，各變量數據具有較好的代表性，均適合進行進一步研究。

表2 各變量的描述性統計

2.假設檢驗

基于前文建立的回歸模型，本文采用最小二乘法(OLS)進行回歸，結果如表3所示，式(1)、(2)分別對應上表中回歸(1)、(2)的結果。從總體上看，回歸模型整體在0.01的置信水平上顯著，且均有較強的解釋力，可以進行進一步的分析。

表3 模型回歸結果

注：(1)*、**、***分別表示在0.1、0.05、0.01的置信水平上顯著，表4同表3。(2)本

文面板數據原樣本數為184，因變量取對數產生缺省值，最終觀測數為168。

從式(1)的回歸結果可知，資源稅支出這一變量的回歸系數在0.01的置信水平上顯著，且符號為正，說明資源稅支出與企業研發費用投入之間存在正相關關系，即企業的資源稅支出越多，研發費用支出也越多；資源稅支出越少，研發費用支出相應也越少，假設1得到驗證。

式(2)相比于式(1)增加了企業經營狀況的調節項，分析式(2)的回歸結果可知，第一，資源稅支出的回歸系數仍顯著為正，假設1仍成立。第二，調節項的回歸系數在0.05的置信水平上顯著，且符號為負，說明企業經營狀況在資源稅支出和研發費用投入之間產生負向調節的效應，即在主營產品銷售狀況較好的企業中，資源稅支出對研發費用的正向影響較弱；而在主營產品銷售狀況相對較差的企業中，資源稅支出對研發費用的正向影響較強。由此，假設2得到驗證。

表4 分行業的模型回歸結果

注：材料行業原樣本數為142，能源行業為42，因變量取對數產生缺省值，最終觀測數分別為131和37。

為了研究行業差距在資源稅法實施效果中的作用，本文將樣本企業按照所屬行業不同分為材料行業企業和能源行業企業兩大子類別分別進行回歸(6)行業劃分仍以萬德數據庫的行業劃分標準進行。材料行業主要是從事金屬與非金屬礦物制品制造的企業，能源行業主要是從事石油和天然氣開采，以及煤炭的開采和洗選的企業。，結果如表4所示。回歸(3)和(5)的結果顯示，對于假設1，即資源稅支出與研發費用呈正相關關系的假設，在材料行業和能源行業的分別回歸中均顯著成立，且具有較強的解釋力(R方均超過70%)。而對于假設2，即企業經營狀況的負向調節效用假設，材料行業的回歸結果不顯著，能源行業的回歸結果顯著，說明對于材料行業的企業而言，企業經營狀況在資源稅支出與研發費用的正相關關系中不存在負向調節效應，即企業經營狀況的差異不會影響資源稅正向影響企業創新的強度。而對于能源行業的企業而言，企業經營狀況將顯著負向調節資源稅支出與研發費用的正相關關系，即在主營產品銷售狀況較差的能源企業，資源稅支出對研發費用呈現出更強的正向影響。

四、研究結論與建議

在當前資源稅法出臺、資源稅制深化改革的背景下，本文首先從資源稅法的法律制度和稅收制度雙重屬性出發，以立法目的和稅制評價為視角提煉資源稅法的實施效果評價標準，并結合當前研究成果的梳理，選取資源稅法實施影響企業創新的評價標準為研究命題。在實證分析中，本文以資源型上市公司2017年和2018年的面板數據為樣本，綜合考慮企業經營狀況的調節效應，實證檢驗了資源稅法實施給企業創新帶來的可能影響。數據分析結果表明：第一，企業資源稅支出正向影響企業的創新投入，資源稅支出越多的企業也投入了越多的研發費用，這說明資源稅法實施促進了企業的研發創新；第二，資源稅支出與研發費用之間的正相關關系受到企業經營狀況的負向調節，表現為企業主營產品銷售狀況越差，資源稅對企業創新的正向促進作用就越強。此外，在分行業研究中，能源行業企業的回歸結果證實了上述兩項結論。但在材料行業企業的回歸結果中，資源稅對企業創新的正向促進結論成立，而企業經營狀況的負向調節作用不成立，這可能與我國資源稅改革中稅目變化的進程有關。1984年初征資源稅時，資源稅稅目僅包括原油、天然氣和煤炭三項。而在2016年資源稅改革、2018年出臺資源稅法之后，21項金屬與非金屬礦物才被逐漸納入資源稅稅目中，效果可能尚未顯現。此外，原油、天然氣和煤炭的從價計征改革也相對較早，金屬與非金屬礦產的從價計征改革仍未全部完成，資源稅征收反映在材料行業企業的主營產品銷售狀況中可能存在滯后，這也表明資源稅制的改革和稅法實施仍有優化空間。

當然，限于資源稅法實施年限的限制，本文選取的數據時間跨度有限。隨著資源稅法的正式實施，未來可以進行更長期的數據觀察與驗證。此外，本文僅基于行業進行對照比較，未體現資源稅法實施對不同稅目生產經營的影響，這也可以成為未來進一步的研究方向。

總之，本文證實，從資源型企業整體情況來看，資源稅法的實施促進了企業創新投入的增加，有利于實現節約資源、保護環境的立法目的；同時，資源稅法的實施通過增加生產成本而影響礦產產品的銷售狀況，進而實現對企業行為選擇的調節，促使企業在提高資源利用率的同時積極創新。由此可以判斷，從企業創新行為的角度看，資源稅法的實施基本取得了預期效果。當然，本文也發現，未來資源稅法的實施仍有優化的空間，為此，本文嘗試提出以下建議：

第一，加強資源稅法實施對企業創新投入的激勵，如通過企業創新的減免稅政策進一步引導資源型企業加大創新投入，提高資源利用效率。通過調節企業的行為實現節約資源、保護環境的效果是資源稅實施的重要目的，實證結果也顯示資源稅的征收確實通過產品成本的調節在促進企業創新投入上取得了一定成效。因此需要考慮的是，在稅收負擔之外，是否還可以通過稅收優惠的政策對企業創新投入產生更為直接的激勵。當前《資源稅法》第6條規定了免征、減征資源稅的情形，主要涉及不用于銷售的和開采難度較大的礦產。可以考慮在稅收優惠的情形中加入企業創新的因素，對于企業因減少資源浪費、降低環境損害的技術創新投入進行一定的稅收優惠處理，通過減征免征、稅收返還等形式進行直接激勵，與間接影響相配合，進一步引導企業通過創新投入實現節約資源、保護環境的目標。

第二，對金屬與非金屬礦產稅目進一步推行從價計征改革，合理確定稅率水平。研究證實，資源稅法的實施在能源行業取得較好效果，但針對金屬與非金屬礦產的資源稅征收仍需制度優化。當前的資源稅征收未對材料行業的主營產品銷售產生預期效果，可能由于金屬與非金屬礦產資源仍保留部分從量計征，且存在稅率確定不合理的情況。因此，在未來資源稅法的實施中，繼續推進從價計征改革，調整、確定合理的稅率有其必要性。尤其對未在當前稅目中列舉的其他一般性的金屬和非金屬礦產品，需進一步將其納入資源稅法的稅目規制范圍中，根據企業經營的實際情況和試點經驗確定合理稅率，從而增強資源稅法對材料行業企業的行為引導效果。