以系統集成思維加快蘇北農房改善

錢振華

2018年以來，江蘇省委、省政府大力推進蘇北農房改善工作，明確三年內改善蘇北30萬戶住房條件。江蘇各地通過積極實踐，總結出很多成功的經驗做法，并形成了以人口向城區集中、人口向鎮區集中、人口向規劃布局點集中等典型模式。不僅盤活了土地用地指標，實現了地域上的集中居住，而且解決了分散投資、重復建設等低效問題，克服了“鄉鄉點火、村村冒煙”的無序建設格局，是蘇北地區實現“四化同步”的有力抓手。近期，課題組分別對蘇北、蘇南多地農房改善和集中居住工作進行了專題調研。調研中發現，盡管蘇北農房改善工作取得了諸多成效，但也存在著一些亟待解決的問題。相對于蘇南地區較為成熟的集中居住模式，蘇北地區在建設和治理方面仍較為碎片化，各地操作手法不同，缺乏整體運轉機制，存在“建歸建、管歸管”“先建再管”等思維斷層，居民享受公共服務不均衡、不充分。部分社區存在規劃建設不到位、配套標準欠全面、居民群眾難就業、運營維護難持續、體制機制未理順等問題。

黨的十九大以來，習近平總書記在多個重要場合強調加強改革“系統集成”。系統就是要頂層設計、通盤謀劃;集成就是要汲取各方經驗、進行有機整合。這種思維同樣適用于蘇北農房改善工作。前期規劃要注重解決后期管理和就業問題，如果建設無標準、產業不配套，后續治理就缺乏相應載體和平臺。長期治理也需要前期規劃作為支撐，如果前期安置模式選擇不合理，將導致后期運營維護費用居高不下，同樣也會面臨財政資金上的不可持續。以系統集成思維謀劃推進蘇北農房改善工作，需要將頂層設計與基層創新結合起來，防止思維的碎片化、局限化和片面性，避免前期規劃和建設標準無法滿足后續治理和運營維護的需要。

緊扣滿足農民美好生活向往“一個中心”不動搖

把牢“以人民為中心”總體要求。農民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標，要把“初心”寫在蘇北農房改善的實際行動中。農房改善工作看似單一，實則是一個系統工程，牽涉到農民居住方式、生產生活方式的重大變革，在精神層面和物質層面都要有實質性改善和提高。首先要確保住得好，然后要確保農民有事做、有錢賺，最后還要確保農民能夠安居樂業。要堅持“人民導向”而非“政績導向”，集中居住要看民意，不能拍腦袋決策，政府算的賬要符合農民心里的賬，不能一味盯著農民的地，更不能為節余更多土地指標而損害農民利益。農民愿不愿意搬，搬到哪兒，應該讓農民自己說了算，政府應分類解決好農民群眾的多元化需求，決不能讓農房改善工作走偏跑調，使農民群眾“被小康”。

堅持改善性住房和產業優先“兩大原則”不能變

堅持改善性住房這個原則不能變。通過改善性住房這個定位，結合工業區、農業區建設，在有條件的地區首先建成新型農村社區，而不是一窩蜂都去搞新型農村社區，大拆大建，為建設而建設。這是個原則問題、定位問題，既不能本末倒置，也不能錯位，更不能越位。勉強為之的新型農村社區建設勢必增加縣、鄉兩級政府的債務或導致壓力轉移。透支未來、缺乏償還能力的發展，最終會拖累地方經濟的持續長久健康發展。各地要根據資金條件量力而行、盡力而為，以建設資金是否具備作為決策的前提條件。推進蘇北農房改善工作，要有歷史的耐心，決不能急于求成、急躁冒進。要謹防有些地方官員為了政績私利，將農房改善工作變為搞大開發、謀大政績，致使地方財政資金周轉困難。政府過度使用土地和金融杠桿，極易導致農民群眾利益得不到保障。

堅持產業優先這個原則不能變。新型農村社區建設緣起于蘇南發達地區富裕鄉鎮的自發實踐。調研中發現，蘇南、蘇北發展新型農村社區的原始動機不同。蘇南是在工業化、城鎮化過程中順勢而為，拆遷地塊讓位于工業發展和城鎮化建設。而蘇北則不同，是結合農房改善工作倒過來推動工業化、城鎮化發展，是一種逆勢向上。這時候，產業配套就顯得極為重要，只有具備了產業基礎，農民降低了農業依賴度，新型農村社區才能成為活水之源。要根據經濟和城鎮化發展規律來操作，政府要做的就是要將新型農村社區規劃與新型工業化、農業現代化緊密結合起來，讓城鎮化之后的農民有持久穩定的就業。沒有產業支撐的新型農村社區最終會衰敗，哪怕建得再漂亮也無濟于事，居民還是會“用腳投票”外出務工就業，新型農村社區也極易出現“二次空心化”。

以系統集成思維做好規劃建設、

標準制定、模式選擇“三項工作”

前期規劃要到位。高樓萬丈“基”為本，而這個基礎就在規劃，規劃的好事半功倍，規劃得不好事倍功半。在整體規劃上要注重與當地的產業布局有機整合，重在解決入住后社區居民的就業保障問題。合理利用蘇北地區特有的地理風貌特征，留住鄉愁、凸顯特色，讓農民群眾詩意地棲居在蘇北大地上。在單體外形設計和內部構造上，無論是多層建筑還是聯排建筑，都不能“貪大求洋”、千村一面，而應遵循傳統建筑文化，融入當地農村的標識和元素，并尊重農民傳統生活習俗。新建的居住點需選擇集中居住辦法，節省配套設施建設成本，便于統一提供公共服務，有助于后期集約化運行和現代化治理。

配套設施有標準。從課題組走訪的社區發現，除了對黨組織辦公活動場所有統一規范外，其他方面服務設施缺乏統一標準，社區服務的基本功能和標準化程度偏低。要以城市社區為范本，制定“村改居”建設標準。現在蘇北有些新建社區，其規劃缺乏充分論證，很少參考農民群眾的真實意愿，模式化特征明顯，建成之后才發現缺少必備服務設施和個性化服務用房。要推出系列“菜單”供農民“點菜”，既要考慮專家學者的建議，又要調動農民群眾參與論證，共同編制產業發展、基礎設施、公共服務、生態環境、綜合交通等專項規劃，真正實現新型農村社區“多規融合”，努力實現城鄉公共服務均等化。

模式選擇須合理。秉承可持續發展理念，對新型農村社區建設提前進行財政能力評估和可行性研究，對當前成本和長遠成本進行精確測算，在多種集中居住模式之間進行對比，不能“摸著石頭過河”，必須清楚“水有多深、岸在哪邊”，處理好農民喜歡的安置模式和政府可承受的運營成本之間的關系。政府先期大包大攬地投入，容易導致農戶群眾有“坐享其成”的感覺，認為政府就該一包到底。如蘇北部分地區多層住宅小區物業費普遍免收或減收，但隨著社區規模的擴大和設施的老化，社區及鄉鎮長期均無力承擔高昂的運營維護費用。

構建新型農村社區治理體系，

實現法治、自治、經濟、組織“四大融合”

在依法治理方面軟硬結合。課題組在調研中了解到，當前新型農村社區的法律地位還沒有明確。從國家層面來看，專門針對新型農村社區的相關法律法規體系仍處于缺位狀態，很大程度上沿用現行《村民委員會組織法》，不能系統解決當下兼具農村和社區特點的新型農村社區治理難題。這需要從國家層面做好頂層設計，盡快制定出臺新型農村社區組織法，使新型農村社區治理有法可依、有法指引。同時，新型農村社區治理所依據的法律法規，既有“硬法”也有“軟法”，上述講的主要針對“硬法”，是指導全局工作的“上位法”，還要因地制宜制定出臺地方性管理辦法，比如新型農村社區“一站式服務辦法”“社規民約”等，形成農村社區治理軟硬并重、剛柔相濟、多法共治的局面。

在社區自治方面多元共治。農民集中居住后，政府行政管理的任務更容易“下沉”到新型農村社區，政府對大型社區的控制強化擠壓了社區自治的空間。調研中發現，一些鄉鎮以“屬地化管理”為由，以強加考核為手段，將政府性事務推給社區，導致社區出現機關化傾向。同時，社區人口結構普遍老齡化、單一化，傳統鄉賢群體參與社區治理渠道不暢，導致社區社會組織發育遲緩，社區多元共治局面難以形成。要打破原先村莊以血緣、宗族為基礎的地域性社區社會認同，通過建立各類自治組織，統籌社區不同群體，將原先各村莊的黨員干部和農民群眾聯系起來，將在外廣大鄉賢和務工人員集聚起來，同時大力發展新黨員和志愿者，鼓勵和引導社區居民通過參與各種形式的社會組織活動，不斷提升社區居民的向心力、凝聚力，讓社區自治充實和壯大起來。

在發展集體經濟方面統籌運營。調研中發現，搬遷后社區居民的收入比以前有沒有明顯增加，必須通過發展集體經濟為居民群眾“增收減支”。撤村并居后，居民受益分配渠道仍隸屬原村委會下屬合作社，形成了社區管理服務和集體經濟發展的二元體制。要對原農村集體資產進行股份化改革，量化到人，在市場經濟背景下實現經濟融合，保障居民經濟權利。蘇北地區可學習借鑒蘇南地區做法，在縣級或鎮級層面建立集體資金統籌利用平臺，投資有固定回報的資產，壯大集體經濟，從而逐步減免居民生活方面各類開支，持續提升社區居民獲得感。

在組織建設方面體系健全。無論是多村一居，還是其他形式社區，都存在管理體制難以理順的問題，導致“有新房無新村”的尷尬。以前是“鄉鎮—行政村”兩級架構，現在多村合并成大型社區后，無形中多了一個層級，而政府公共服務的延伸缺少相應承接平臺。無論是蘇南還是蘇北，社區黨組織統籌層面大多已設立二級黨委，但調研中發現，多個社區對原村委會班子和管理職能進行統籌的機構均未設立。可借鑒先進地區做法，探索成立社區管委會等形式。一方面承接鄉鎮政府各項服務功能，另一方面組織開展居民自治活動，同步選優配強領導班子、優化績效考核制度、厘清政府行政邊界、保障社區自治空間，形成“社區黨委綜合領導、管委會服務協調、合作社經濟管理”的“三駕馬車”，進一步健全完善新型農村社區治理體系，實現農村社區治理能力的轉型升級。

蘇北新型農村社區建設作為剛剛落筆的“寫意圖”，只有以系統集成思維讓農房改善工作的“星星之火”變為“燎原之勢”，才能讓今天的“盆景”變為明天的“風景”，共同描繪出“強富美高”新江蘇的“工筆畫”，成為經得起歷史和人民檢驗的好“作品”，為全國新型農村社區實踐創新探路。

參考文獻：

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[4]李增云.基礎變革與融合治理：轉變社會中的農村社區治理現代化[J].當代世界與社會主義，2015（2）.

（作者單位：中共江蘇省委辦公廳黨刊處）

責任編輯：劉志剛