發展型社會政策在我國養老體系中的適用性論析

劉春子

摘要：本文梳理了我國養老體系的政策變遷、現狀與問題，指出人口老齡化、以及社會變遷、政府角色變遷對新的、更為有效的社會政策的需求。并介紹了發展型社會政策的由來與特征，指出其同時注重社會發展和經濟發展的特征使用于我國養老體系的建設。

關鍵詞： 發展型社會政策;養老體系;老齡化;適用性

引言

中國社會科學院人口與勞動經濟研究所今年發布的《人口與勞動綠皮書：中國人口與勞動問題報告No.19》指出：中國總人口將于2029年達至峰值，于2030年進入持續的負增長。綠皮書認為，長期的人口衰退伴隨著不斷加劇的老齡化必定給社會經濟帶來非常不利的影響。[1]而老齡工作委員會于2006年發布的《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》早就指出，21世紀的中國將是一個不可逆的老齡社會，本世紀前20年為“快速老齡化”階段，隨后的30年為“加速老齡化”階段，再后的50 年為“ 穩定的重度老齡化”階段。據報告預計，中國老齡人口規模將于2051年達4.37億，即每10個人中就有3個是60歲及以上的老人。[2]快速增長且日益龐大的老齡人口將對我國養老體系面臨著越來越大的壓力，面臨撫養壓力不斷增大、勞動力資源相對短缺、老齡人群體疏離、醫療衛生與保健服務緊缺等問題。對此，已有學者指出在老齡化日益加深的社會，應當從標準化、補缺型的養老政策轉向將老齡人視為社會資源而非弱勢群體的發展型社會政策。[3]本文將梳理我國養老體系的政策變遷、現狀與問題，討論發展型社會政策在我國養老體系中的適用性。

一、我國養老體系的政策變遷

伍芷蕾和郁俊莉認為，我國的社會養老服務政策主要經歷了三個階段：1、探索階段、2、初始階段、3、起步階段。[4]

在探索階段中，政策變遷的特征是形成社會養老價值理念。伍、郁兩人指出，從新中國成立至改革開放前，中國傳統福利制度主要由民政福利、單位職工福利和農村集體福利等組成。傳統福利制度特點是共產主義意識形態的，強調平均主義的分配方式。然而，由于這種制度過度依賴國家提供的福利，容易發生“政府失靈”的問題。從80年代末開始，在社會主義市場經濟條件下，對傳統福利制度進行重構，“社會福利社會化”被提出，養老服務社會化是其重點。政府、市場、社會共同發展社會養老服務的價值理念開始形成。

在初始階段中，政策變遷的特征是鼓勵社會力量參與發展。隨著《社會養老服務體系建設規劃（2011 年-2015 年）》（2011年）、《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（2013年）、《關于做好政府購買養老服務工作的通知》（2014年）等文件的出臺，社會養老服務進入鼓勵社會力量參與的階段。

到了起步階段，政策變遷的特征是引領醫養結合服務模式。2015年，衛生計生委、民政部等部門提出《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》，建立醫養結合政策體系、標準規范和管理制度。國務院分別于2016年和2017年發布了《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》和《關于支持社會力量提供多層次多樣化醫療服務的意見》，標志著我國正式進入醫養結合服務模式。

胡薇則從國家角色轉變的角度探討養老保障政策的變遷，認為在養老保障的改革中，國家角色經歷了兩次明顯的轉折。[5]

第一次轉折出現在上世紀80-90年代，國家呈現“收縮”的狀態。在新中國成立后的“國家-單位”式體系中，國家通過單位將各項福利傳送給職工，建立覆蓋政府與企事業單位的城市養老保障制度。這一時期的養老保障制度更多的體現著國家的責任，國家以一種全能主義的姿態，幾乎壟斷性地提供社會福利。到了上世紀80-90年代，社會政策改革受到經濟體制改革的影響，導向市場化和多元化，政府的有限性和個人應為自己負責的理念被強調，計劃經濟時期的“國家-單位”社會保障模式受到沖擊。隨著城市中社會養老保險的實施，個人和企業的責任凸顯，國家的責任收縮。與此同時，人民公社解體后，農村地區的養老保障也只能靠農民自我儲蓄解決。

第二次轉折出現在上世紀90年代末，表現為國家的回歸。從這個時期開始，政府不斷加大對民生事業的投入，同時出臺系列相關政策，支持社會力量發展、完善社會保障體系。2002年以來，城鎮職工養老保險覆蓋面開始大幅增長，同時一些新型的養老保障制度，如新型農村養老保險、城鎮居民養老保險等在國家的驅動下得以建立。在國家財政支持下，社會養老保障的待遇也逐年提高。這一時期的養老保障改革凸顯了政府的責任，國家改變了其改革初期的收縮趨勢，呈現出回歸其責任本位的發展態勢。

綜上所述，新中國成立以來，我國的養老政策變遷主要經歷了以“國家-單位”為特征的總體性社會時期，再到改革開放初期的自由主義改革時期，最后發展到強調國家、社會共同承擔養老責任的時期?？梢?，我國的養老體系變遷過程中經歷了“國家包辦”和“國家缺位”的階段后，特別強調國家力量和社會力量的共同參與。這是由于在改革過程中，盡管“國家包辦”養老保障會產生沉重的負擔，但國家完全退出的話，民間力量缺乏資源未能及時成長起來也會產生嚴重的養老福利供給不足的問題。因此，養老體系的構建和發展必須要在國家支持和引導下與社會力量一同努力締造。

二、? 我國養老體系的現狀與問題

與其他國家相比，我國社會所面臨的老齡化問題有其獨有的特征，即老齡人口絕對數值大、增長迅速，從整體社會發展角度來看呈現為“未富先老”的趨勢。為應對此人口問題，我國十分重視養老體系的建設。

在政策方面，以老年人權益保障法為主體，包括相關法律、行政法規、地方性法規、部門規章和有關政策在內的養老法律法規政策體系已經形成并逐步完善，為推進養老服務體系建設提供了制度保障。經修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》（主席令第七十三號）在以下幾方面體現了應對人口老齡化挑戰的措施：一是將應對人口老齡化上升為國家長期戰略任務;二是將“?；丶铱纯础绷腥胄薷牡姆芍?三是強調老年人的個人財產等合法權益受到法律的保護;四是強調老年人的護理補貼和高齡津貼得到法律的保障;五是將老年人有權享受社會養老服務作為單獨一章列出;六是國家推進老年宜居環境建設?？梢?，在政策層面對養老體系的建設是十分全面的。

在政策建設推進的同時，社會養老服務體系的建設也在推進中。目前我國的養老模式主要有三種：居家養老模式、機構養老模式、社區養老模式。居家養老模式一直是我國的傳統養老模式，但隨著社會發展，家庭小型化成為趨勢，居家養老的優勢開始逐漸喪失;機構養老方面，盡管對這一養老模式的接受度在逐漸提高，但由于目前社會上的機構養老服務質量參次不齊，大大減少了有效供應;而社區養老則是新近興起的模式，發展歷程較短，面臨著規劃標準缺失等問題，并未成為主流模式。[6]對此，我國著力于建設以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系：借助專業化的養老服務組織開展居家養老服務，為老年人提供生活照料、家政服務、康復護理、醫療服務等;同時大力發展社區養老，再者，加大對機構養老的資金投入，對一批國辦社會福利院、老年公寓、養老院和老年護理院進行新建、改建、擴建，為社會上不同經濟狀況和生活能力的老年人提供養老服務。[7]

盡管我國養老體系的政策及服務層面的建設目前已經取得了一定的成果，但依然存在不少問題，其中社會養老服務的供需失衡問題尤其值得注意。邊恕等人對我國公共養老服務的相關數據進行分析，指出我國的養老服務存在著幾個問題;首先是養老服務的投入不足。由于財政資金的有限，很難有大額資金投入到養老服務領域，出臺的各種規劃或意見只是原則性地提出需要政府財政加大投入力度，但是并沒有約束性;其次是缺乏有效的引導機制，社會參與率低。盡管政府出臺了促進社會資本投入的優惠政策，但只是降低了社會資本進入養老服務領域的門檻，缺乏養老服務機構長期運行的有效機制;再次是專業養老服務人員的缺乏。據估計目前全國僅是養老機構的老年人護理人員缺口就達到180 萬;最后是養老服務質量缺乏量化考核監管體系。對護理專業性、護理人員比例、康復狀況等有關養老服務水平的指標沒有硬性規定，也沒有引入第三方評估機制，難以形成強有力的約束和監督。[8]

隨著人口老齡化程度的日益加深，對養老服務的需求將進一步增大，需要更多社會力量提供支持，這需要政府提供引導和支持，以構建有效的社會參與機制。

三、 發展型社會政策的由來與特征

要在養老體系中建立有效的社會參與機制，需要有效的政策支持。近年，發展型社會政策成為社會政策研究的焦點，人們對其在完善社會保障制度和解決社會問題方面的作用報以期待。

首先我們需要明白社會政策是什么。一般來說，社會政策被定義為“以公正為理念依據， 以解決社會問題、保證社會成員的基本權利、改善社會環境、增進社會整體福利為主要目的， 以國家進行的社會立法為主要途徑而制定和實施的一系列行為準則、法令和條例?！盵9]社會政策學科創始人之一瓦格納（ Adolf H.G.Wagner）認為;“社會政策就是要把分配過程中的各種弊害，采取立法及行政手段，以爭取公平為目的而加以清除的國家政策。”，之后學者們對社會政策的本質作了更清晰的論述：“社會政策與經濟政策和其他政策的最大差異在于它的‘社會性——關注民生、人的社會功能的完善和社會整合?！盵10]

那么發展型社會政策是什么呢？實際上發展型社會政策產生的背景是上世紀70年代石油危機之下，發達的福利國家無力維持高水平廣覆蓋的福利制度，因此紛紛走上削減福利的改革道路，但以福利私有化為標志的新自由主義改革并不十分成功，一定程度上加劇了貧困和社會不公，因此政府需要制定新型社會政策以應對相應的社會問題。到了80-90年代，經濟全球化下，一國的經濟競爭力相當程度上取決于其人力資本和社會整體環境，這促使各國政府在制定社會政策時，更多的考慮是否有利于人力資本和社會環境發展，“發展維度”被納入社會政策而理念中。發展型社會政策應運而生，其最大的特點就是將社會發展與經濟發展結合起來，強調效率的同時也注重公平，要解決社會問題、加大社會公平，又要促進經濟發展、效率增長。

發展型社會政策的主要特征有以下幾點：一是將社會政策視為生產要素，認為適宜的社會政策不會降低經濟效率，反而會促進生產力發展，政策實施上注重人力資本和社會資本的投資，鼓勵人們積極參與社會經濟生活，并營造支持個人發展社會支持體系;二是與傳統的社會政策理論認為社會政策是單純的支出不同，發展型社會政策認為帶有再分配性質的社會政策不會影響物質財富的積累，良好的社會政策能加大社會公平的同時促進經濟增長，并通過社會投資為經濟建設營造更好的環境;最后，發展型社會政策注重長遠性，強調上有干預，秉持事先預防優于事后補救的理念，注重在源頭上阻斷社會問題的產生?？偟膩碚f，發展型社會政策理論與其他社會政策理論相比，注重社會與經濟的協調發展，強調促進社會公平的同時保證經濟效率，甚至促進經濟發展。

陽代杰認為，發展型社會政策在我國的適用性體現在三方面。首先是這一社會政策類型的發展理念與我國的社會保障制度乃至國家長遠發展目標是相一致的。黨的基本路線指出要建設富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家，相應地發展型社會政策也強調社會與經濟地協調發展;其次，發展型社會政策能夠緩解我國“多、廣、深”的貧困問題，注重貧困群體人力資本和社會資本的提升，把貧困治理從簡單地維持貧困群體的基本生存方面，轉向促進貧困群體自身能力的發展，助其擺脫貧困;再次，發展型社會政策能夠化解我國社會建設滯后的問題，在社會福利政策的實施過程中，適當引入市場機制以提高其效率，使社會政策與市場機制兼容并蓄，有助于解決我國經濟與社會發展不平衡的問題。

四、? 發展型社會政策在我國養老體系建設中的適用性探討

那么具體在我國的養老體系建設中，發展型社會政策具有怎么樣的適用性呢？胡湛和彭希哲認為，隨著人口老齡化成為我國社會的常態，養老制度的建設不應是應急策略，必須考慮到老齡社會的可持續發展，應當在發展型福利模式下重塑養老制度的價值立場，促進老齡人口參與發展過程。也就是說，人口老齡化漸成常態的社會壓力下，需要一種讓社會發展更為可持續的福利模式，發展型社會政策這一注重經濟和社會發展平衡的政策模式恰恰能提供指導作用。

事實上，不僅僅人口老齡化的壓力需要發展型社會政策，當下我國傳統家庭功能弱化的社會變遷以及社會養老服務的相對缺失也迫使社會政策的制定需要考慮更為廣泛和快速地增加養老資源供給的方式。此時，我們需要動員更多的社會力量投入其中，利用市場運作的模式更為高效地增加和配置養老資源。而如何使得社會力量和市場力量在保證社會公義的前提下運作，就需要一種發展型社會政策發揮作用。

總的來說，上述對發展型社會政策的需求是人口和社會變遷帶來的結構性壓力，是我國目前養老體系所面臨的深層問題對發展型社會政策的呼喚。

除此之后，通過回顧我國養老體系的政策變遷，在經歷了“國家包辦”到“國家收縮”的階段后，國家“回歸”養老體系已經成為常態。當然，這一“回歸”并非回到單位制時期，“全能政府”包辦一切福利的角色，而是處于指導、統籌的位置，培育和吸引社會力量加入到養老體系的建設中來。發展型社會政策發展型社會政策正符合國家角色轉變的要求和歷史發展的趨勢。

當然，盡管發展型社會政策在處理我國養老體系的問題存在種種優勢，且符合國家在養老體系中的角色轉型，但這一政策類型并不是毫無缺點的。國內學者就指出，帶有新自由主義色彩的發展型社會政策更多的關注個人產生的社會問題，而非社會結構引起的問題，對個人能力提升的強調忽視了必須具備的條件，也就是社會已趨于公平、公正，有能力就能得到發揮。目前我國養老服務業在政府的有力推動下證在蓬勃發展，例如江蘇省出臺的多項政策措施，充分挖掘養老產業的市場化效應，立足“四個結合”：政府引導和社會參與結合、養老服務和醫療衛生結合、機構養老與居家養老結合、硬件設施和軟件設施結合，為江蘇養老服務業發展提供了有力的支持。相信在這些政策實踐中，我們將會積累更多的經驗，制定更多適用于我國養老服務體系的發展型社會政策，為養老體系的發展提供指引。

參考文獻：

[1]陶鳳，于新怡.社科院：中國人口十年后將現負增長 老齡化或加劇[N].北京商報，2019.

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[4]伍芷蕾，郁俊莉.中國社會養老服務政策變遷分析：基于政策網絡視角[J].湖北行政學院學報，2018（01）：63-69.

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