探索政府產業引導基金運作與產業扶貧新路

索龍

一、導論

（一）選題背景

黨的十九大報告指出，“堅決打贏脫貧攻堅戰”。產業扶貧作為精準扶貧、精準脫貧的關鍵舉措和打贏脫貧攻堅戰的重要保障，對于全面建成小康社會、實現貧困人口和貧困地區同全國人民一道進入全面小康社會具有重要意義。產業扶貧是指以市場為導向，以經濟效益為中心，以產業發展為杠桿的扶貧開發過程，是促進貧困地區發展、增加貧困農戶收入的有效途徑，是扶貧開發的戰略重點和主要任務。2016年11月23日，國務院發布《關于“十三五”脫貧攻堅規劃的通知》，通知明確指出農林產業扶貧、電商扶貧、資產收益扶貧、科技扶貧是產業發展脫貧的重要內容。未來要打好打贏脫貧攻堅戰，實現高質量、穩定脫貧，根本之策要靠產業。對于那些自然條件差、經濟基礎弱，貧困程度深的地方，扶持壯大一批帶動能力強的特色扶貧產業，才能夠真正讓貧困人口實現脫貧。

（二）選題意義

產業扶貧既是促進貧困人口較快增收達標的有效途徑，也是鞏固長期脫貧成果的根本舉措。2016年10月17日，根據《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，由國務院國資委牽頭，財政部、國務院扶貧辦參與組建了中央企業貧困地區產業投資基金（下稱央企扶貧基金），基金采用股權投資、債權投資、設立子基金等投資方式，投資貧困地區的地方優勢特色產業，加強與央企、大型產業集團、上市公司、地方投資公司的合作，共同加大對貧困地區的產業投資，重點投向十四個集中連片特殊困難地區，推動區域產業發展，探索產業投資與精準扶貧的有效結合，培育有競爭力的龍頭企業。

央企扶貧基金子基金作為政府產業引導基金的重要組成部分，是各地政府促進區域一體化協調發展的重要抓手。對于一些貧困地區，帶有顯著扶貧性質的政府產業引導基金能夠立足貧困地區資源稟賦發展特色產業、實施產業扶貧，有效提高貧困地區自我發展能力，實現由“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧轉變。探索政府產業投資基金與產業扶貧新路，緊緊圍繞國家脫貧攻堅戰略、聚合國有企業優勢、廣泛吸引社會資本，能夠不斷增強貧困地區的造血功能和內生動力。

二、政府產業引導基金運作模式

根據法律主體一般主要分為三種，分別為公司制、有限合伙和契約制（即信托）形式。實際操作中主要采用的是有限合伙形式：國有資產管理部門和基金管理公司做GP，引入其他資本做LP。政府平臺一般做劣后，基金管理公司做中間。從基金的結構和目的方面又可以分為：

（一）母基金+子基金的模式

母基金層面，很多地方的政府引導基金要求禁止財政資金作為劣后級，因此采用平行投資的架構，吸引大型金融機構參與，放大杠桿優勢。母基金類似于FOF，投資決策重點在于優選PE機構作為子基金管理人，再撬動一層杠桿，借助各管理人的投資特點，通過子基金真正投向標的企業。

（二）專項基金模式

由財政資金聯合行業龍頭、金融機構或其他社會資本共同設立、單層基金架構，重點支持特定行業或特定類型企業。這種單層有限合伙形式的模式較為多見。對于財政來說，此類基金不在于牟利，而在于扶持產業，所以在基金退出后，財政一般會把30%-50%的收益讓渡給其他社會資本方，從而增強社會資本的吸引力。

（三）國企牽頭類

一般會有兩家上市公司或者國企作為基石投資人，認繳20%以上，有些政府也會要求認繳在40%以上，政府一般出資在20%以上，剩余部分以面向社會募集資金。管理費每年2%，管理人后端業績提成20%，其余80%LP按照出資比例進行分配。一般投資期限5-10年。大部分當地政府都會要求此基金投資本地的企業在60%以上或80%以上。最為常見是設定優先劣后級結構化設計，杠桿比例2：1到4：1不等，甚至更高。金融機構認購優先級，國企或指定主體出資認購劣后級，為優先級資金提供一部分安全墊

三、政府產業引導基金與產業扶貧存在的問題

雖然政府產業基金在產業扶貧方面具有一定的優勢，但目前產業基金在發展上，還存在一定的問題，具體如下：

（一）貧困地區缺少發展產業的思路和規劃，產業項目層次不高。

政府產業扶貧基金設立規模大部分基于政府意愿和財政出資能力，對區域內經濟發展情況和創業項目儲備不能充分重視。基金設立初期對于項目規模、投資地域、投資方向做出了諸多限制，而地方中小企業發展現狀如果達不到投資相關要求，必然導致資金結余。

（二）扶貧基金績效考核機制滯后，制約產業引導基金健康運行

政府產業引導基金中各級財政出資人對于資金的安全性極為重視，嚴防國有資產流失。因此導致管理人投資趨于保守。然而在實際操作中，受貧困區域人才、科技、金融等方面發展的影響，部分中小企業抗風險能力差，而新項目存在不確定性風險，導致基金資金不敢投入，部分基金投資進度較為緩慢，未能夠充分發揮產業扶持性質。

四、促進政府產業引導基金加快扶持產業脫貧的政策建議

為促進政府產業引導基金發展與產業扶貧更好的結合，對于產業基金的發展提出以下建議和意見：

（一）明確基金整體運作方案，完善運營機制

以先進地區的已有經驗為參考，以當地的實際情況為依據，通過一定的實踐探索，逐步形成產業引導基金的設立方案，并建立完善風險防范機制。主要包括基金組織形式的選擇、基金規模、經營期限、基金募集對象、基金管理團隊的選擇、基金投資方向、基金運作模式、權力利益分配、基金退出方案等。

（二）統籌基金協調區域發展，優化產業結構

一是協調產融協同發展。利用產業引導基金，通過投融資業務來加快貧困區域產業資源整合，解決產業發展瓶頸，同時，提升區域核心商貿區的資本承載力和產業承載力，通過基金加快形成資本集聚，推動總部經濟、企業研發中心、現代服務業的跨越發展。二是協調社會結構調整。推動區域土地規劃、產業規劃、招商規劃、社會發展規劃、資本市場規劃的統籌協調，從資本端拉動供給側要素的有效配置，形成實業、信息、金融的深度融合，提升平臺建設發展品質。

（三）深化投融資體系改革，提高財政資金使用效益

設立政府投資引導基金是投融資體系改革的一項重要舉措。基金的運行，遵循市場經濟原則，政府與社會資本風險共擔、利益共享，對社會資本不做最低投資回報承諾，在創業企業成熟后，通過上市、股權收購等方式退出。因此，政府投資引導基金不僅要求收回本金，而且和投資企業的其他股份一樣，取得股息和紅利。與項目補助等傳統投入方式比較，引導基金實現了財政資金分配管理從直接到間接、分散到集中、無償到有償的轉變，提高了財政資金使用效益。