我國環(huán)境保護稅初探

渠康

[摘 要]2018年，我國正式實施的《環(huán)境保護稅法》，是我國首次以立法形式解決環(huán)境問題的重要舉措。本文以此為背景，在梳理國內(nèi)外相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，對環(huán)境保護稅的實施效果展開探究，總結(jié)了當前在數(shù)據(jù)核實、稅源認定、溝通成本和優(yōu)惠效果方面存在的挑戰(zhàn)，并建議從降低企業(yè)成本、落實許可證制度、設(shè)立共享平臺和擴大稅收優(yōu)惠4點舉措入手，推進我國環(huán)境保護稅政策順利開展。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境保護稅;稅收;稅務(wù)

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.08.079

[中圖分類號]D922.22[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2020）08-0-02

0? ? ?引 言

我國改革開放以來，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程不斷加快，經(jīng)濟取得了長足發(fā)展，但環(huán)境污染日趨嚴峻。2018年，《環(huán)境保護稅法》正式實施，為依法治國大背景下解決環(huán)保問題提供了法律依據(jù)，是監(jiān)管措施從行政手段向法律手段的重要轉(zhuǎn)折。《環(huán)境保護稅法》以“平移立法”的形式在排污費政策的基礎(chǔ)上確立，彌補了排污費政策剛性不足的弊端，多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市據(jù)此制定了更嚴格的稅額標準，反映出政府對企業(yè)綠色生產(chǎn)提出了更高的要求。本文以環(huán)境保護稅的開征為契機，對其實施效果以及能否順利實現(xiàn)立法初衷展開探究，具有一定的理論意義和實踐價值。

1? ? ?我國環(huán)境保護稅研究現(xiàn)狀

20世紀20年代，英國“福利經(jīng)濟學之父”庇古率先提出“用稅收來彌補排污者私人成本和社會成本之間差距”的觀點，成為環(huán)境稅收產(chǎn)生的思想起源。環(huán)境保護稅在我國的實踐起步較晚，眾多學者研究了西方國家的環(huán)境稅制，總結(jié)了相對成熟的經(jīng)驗和教訓，對國內(nèi)實踐的開展具有重要意義。朱小會 等發(fā)現(xiàn)美國作為高能源消耗國家，特別重視發(fā)展綠色經(jīng)濟，關(guān)注技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新，并認為環(huán)境治理是一項系統(tǒng)工程，單獨依賴某一項政策很難有效控制環(huán)境污染問題，應(yīng)該注重環(huán)保支出、排放許可證、環(huán)境稅、補助金等多項政策的搭配組合。計金標發(fā)現(xiàn)歐美國家的環(huán)境保護稅涵蓋范圍十分廣泛，包括臭氧層破壞稅、燃料稅在內(nèi)的一系列稅收，得益于強力的財政支持，在環(huán)境保護方面有明顯的效果。崔景華分析了日本環(huán)境稅制度改革取得的效果，認為利用適宜的環(huán)境稅收制度可對經(jīng)濟產(chǎn)生影響，產(chǎn)生的價格激勵效應(yīng)，能進一步減少二氧化碳排放量。

我國環(huán)境保護稅是在排污費政策的基礎(chǔ)上，以立法形式“平移”而來，與西方發(fā)達國家有所不同，針對能否實現(xiàn)立法初衷、對企業(yè)產(chǎn)生的影響以及如何彌補現(xiàn)有稅制不足也成為近年來的研究熱點。靳東升就“費”和“稅”之間的關(guān)系展開論述，提出了二者在征收主體、征收依據(jù)、征收對象、征收程度、征收性質(zhì)和征收作用6個方面的區(qū)別。吳凌暢認為本次“平移立法”的模式存在局限性，從對納稅人及應(yīng)稅污染物的規(guī)定上看，缺少生態(tài)保護、自然資源保護及環(huán)境交易的相關(guān)內(nèi)容，這一范圍是否過窄值得進一步思考。賀娜發(fā)現(xiàn)環(huán)境保護稅的征收，使企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新數(shù)量顯著增加，且對規(guī)模較大、現(xiàn)金流不足的國企尤為顯著，但無益于技術(shù)創(chuàng)新在質(zhì)量方面的提高。李紅俠提出最優(yōu)的環(huán)境保護稅政策需要考慮對民營企業(yè)的不利沖擊，提出通過建立返還機制（如稅收抵免和降低綠色產(chǎn)品稅率），給予民營企業(yè)在綠色增長方式轉(zhuǎn)變過程中的有效支持。尹磊闡述了環(huán)境保護稅的理論依據(jù)，在外部性理論、科斯定理、庇古稅收理論的基礎(chǔ)上構(gòu)建環(huán)境稅制度體系，認為我國未來環(huán)境保護稅政策取向應(yīng)把握好“度”的問題，即在“過”與“不及”之間確定合理稅率。綜上所述，關(guān)于環(huán)境保護稅的相關(guān)理論研究較為豐富且有一定合理性，但有關(guān)實踐效果的研究還不夠充分，值得本文進一步探討。

2? ? ?我國環(huán)境保護稅征收面臨的挑戰(zhàn)

2.1? ?監(jiān)測成本高，數(shù)據(jù)核實難

排污監(jiān)測設(shè)備往往價格昂貴且維護成本較高，無論是企業(yè)自行監(jiān)測還是委托第三方機構(gòu)監(jiān)測，每執(zhí)行一次監(jiān)測都會帶來較高的成本負擔。出于成本考量，很多企業(yè)會選擇便宜的委外方式，但委外監(jiān)測可操作空間較大，數(shù)據(jù)可信度值得商榷。我國環(huán)境保護稅自2018年正式啟征，根據(jù)“企業(yè)自行申報，環(huán)保部門監(jiān)測，稅務(wù)部門征收”的工作思路，環(huán)保部門應(yīng)對企業(yè)申報數(shù)據(jù)的真實性負責，但在實際監(jiān)測過程中，礙于監(jiān)測成本和人力成本，環(huán)保部門難以在每個月份對每戶企業(yè)都按時按次監(jiān)測，常導致企業(yè)申報的排污數(shù)據(jù)是未經(jīng)核驗的。

2.2? ?稅源基數(shù)大，全面認定難

筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，當前環(huán)境保護稅征收存在不全面、不精準的問題。例如2018年度Y市對轄區(qū)企業(yè)征收環(huán)境保護稅的數(shù)量大約有2 000家，涉及化工、鋼鐵制造、火力發(fā)電、建筑施工、房地產(chǎn)以及養(yǎng)殖場等行業(yè)。環(huán)境保護稅法規(guī)定：凡直接排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，均屬環(huán)保稅納稅義務(wù)人。據(jù)此測算包括個體工商戶在內(nèi)，Y市轄區(qū)共有約20萬戶環(huán)境保護稅納稅單位，實際征收數(shù)量僅占1%左右。以稅務(wù)部門有限的人力，對全部企業(yè)逐一走訪甄別并不現(xiàn)實，因此現(xiàn)階段對環(huán)境保護稅納稅義務(wù)人的認定依據(jù)是環(huán)保部門移交的企業(yè)名錄（費改稅前征收排污費的企業(yè)）。事實上，隨著時間推移，新的稅源會出現(xiàn)，企業(yè)的經(jīng)營業(yè)務(wù)也會有所變化，再根據(jù)原名單認定就不太合理，如何精準認定稅源亟待尋求新的思路。

2.3? ?多部門協(xié)作，溝通成本高

根據(jù)“企業(yè)自主申報，環(huán)保部門監(jiān)測，稅務(wù)部門征收”，征收環(huán)境保護稅需要環(huán)保和稅務(wù)部門合作，在實際征收時，經(jīng)常需要企業(yè)和其他政府部門配合。比如在核查養(yǎng)殖場的污染物數(shù)量時，需要在農(nóng)委的配合下完成，有時還需要農(nóng)委業(yè)務(wù)員配合稅務(wù)人員共同對納稅人進行輔導;再如征收建筑類企業(yè)揚塵稅時，具體排放數(shù)據(jù)由外包的施工方安檢部門提供。多方協(xié)作的征稅特點，耗費了大量的人力成本和溝通成本。

2.4? ?優(yōu)惠不合理，激勵效果差

我國環(huán)境稅法規(guī)定了兩檔稅收優(yōu)惠政策：納稅人排放應(yīng)稅大氣污染物或者應(yīng)稅水污染物的濃度值低于國家和地方規(guī)定污染物排放標準30%的，減按75%征收環(huán)境保護稅，濃度值低于規(guī)定標準50%的，減按50%征收環(huán)境保護稅。而在實際應(yīng)用中，只有極少的企業(yè)排放口排污濃度滿足條件，大多數(shù)并不享受優(yōu)惠，從整體的實施效果看，兩檔制優(yōu)惠政策的激勵效果并不明顯，也無法充分調(diào)動企業(yè)環(huán)保投資的積極性。

3? ? ?提高我國環(huán)境保護稅科學性的建議

3.1? ?多措并舉，降低企業(yè)成本

監(jiān)測設(shè)備價格昂貴，且不會創(chuàng)造任何利潤，因此企業(yè)購買的積極性并不高。在“減稅降負”的大背景下，政府可以提高稅收優(yōu)惠程度或以共同承擔的形式為企業(yè)減負，或?qū)⒁欢ū壤齼r款以低息或無息貸款的方式返還企業(yè)，大大提高企業(yè)積極性。有些地方政府統(tǒng)一招標購買設(shè)備，并為企業(yè)承擔部分價款，產(chǎn)生了很好的效果，值得進一步推廣。此外，地方政府應(yīng)該注重培育一批專業(yè)的第三方監(jiān)測機構(gòu)，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢和規(guī)模效應(yīng)，降低監(jiān)測成本，但應(yīng)防止排污企業(yè)與第三方勾結(jié)，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)客觀公正。

3.2? ?短期“抓大放小”，長期落實許可證制度

針對稅源全面認定難的現(xiàn)狀，已有省份確立了以排污許可證為抓手的工作思路，將持有排污許可證的單位確認為環(huán)保稅納稅義務(wù)人。但考慮到該證在發(fā)放時需要對每個企業(yè)的污染物類型以及對最大限排量有針對性地科學裁定，內(nèi)容十分瑣碎，短期內(nèi)不會快速發(fā)放完畢，因此在近3～5年可以采取“抓大放小”的稅源認定思路，對不同污染程度的企業(yè)進行分檔，集中精力重點監(jiān)控污染嚴重的企業(yè)，逐步過渡到許可證發(fā)放全面結(jié)束。

3.3? ?設(shè)立共享平臺，降低溝通成本

針對人力投入與工作需要量不匹配的現(xiàn)象，建議稅務(wù)部門引入互聯(lián)網(wǎng)辦公理念。比如設(shè)立共享平臺，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，將各部門掌握的環(huán)境信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，稅務(wù)工作人員在需要其他部門數(shù)據(jù)時，只需從共享平臺調(diào)取即可實現(xiàn)，既降低了溝通成本，也提高了工作效率。

3.4? ?增加稅收優(yōu)惠措施，充分發(fā)揮激勵作用

目前，兩檔稅收優(yōu)惠政策不適用于所有企業(yè)，當企業(yè)滿足最高檔優(yōu)惠時（排放濃度低于標準的50%）或低于標準濃度但不滿足第一檔優(yōu)惠濃度（排放濃度低于標準的30%）時，該優(yōu)惠政策的激勵作用無法充分發(fā)揮。因此，建議未來稅收減免百分點與排污濃度值低于標準的百分點相同，比如某企業(yè)的排放濃度低于標準濃度的60%，便減免60%的環(huán)境保護稅，當企業(yè)看到真金白銀的實惠，就會樂于在環(huán)保方面有所作為。環(huán)境保護稅能夠?qū)⑵髽I(yè)的外部污染成本內(nèi)部化，是實現(xiàn)環(huán)境資源配置公平的重要工具，更有助于企業(yè)轉(zhuǎn)變高污染的經(jīng)濟發(fā)展模式，而稅收優(yōu)惠措施通過激勵企業(yè)污染削減技術(shù)創(chuàng)新來降低污染邊際費用，從而減少排放并享受稅惠，環(huán)保稅與稅收優(yōu)惠相搭配，共同驅(qū)動企業(yè)環(huán)保投資和清潔生產(chǎn)。

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