黑龍江省城鄉基本公共教育服務供給均等化研究

劉萍 辛宇 （哈爾濱商業大學財政與公共管理學院）

目前，黑龍江省正處于全面振興發展的攻堅期，關鍵取決于人才。“十三五”時期，黑龍江省的教育事業發展面臨新的改革形勢和任務，其中就有進一步完善基本公共教育服務體系，促進教育公平。黑龍江省的基本公共教育服務現在仍然具有比較突出的短板和薄弱環節，城鄉差距顯著的問題尚未完全解決。城鄉基本公共教育服務不均等，使得鄉村教育被輕視、落后鄉村民眾的受教育權利不能得到有效保障、鄉村人口難以獲得維持生存發展的基本技能，這些問題直接影響到全面建設小康社會?！?020年中央一號文件》中強調提出“提高鄉村教育質量，加強鄉村教師隊伍建設，統籌鄉村小規模學校布局，改善辦學條件，提高教學質量?！边@是新時期下黨和國家做出的重大戰略決策，也是促進經濟社會發展的必然要求和城鄉基本公共教育服務供給均等化的重要途徑。

一 黑龍江省城鄉基本公共教育服務供給現狀

黑龍江省貫徹落實中央部署方針，深化教育改革，大力推動基礎教育均衡發展，促進教育公平，加強教師隊伍特別是鄉村教師隊伍建設，推進城鄉教師交流?！笆濉睍r期，黑龍江省貫徹“優先發展、育人為本、改革創新、促進公平、提高質量”的工作方針，教育改革發展取得了顯著成就，教育公平取得重大進展。

（一）城鄉中小學校規模現狀

2018年，黑龍江省中小學校共有2887 所，在校生2251794 人，其中市區972 所學校、1044112 名學生，鎮區1216所學校、941721 名學生，鄉村 699 所學校、265961 名學生。

表1 2018年黑龍江省各地區中小學校規模情況

從學生數、學校數比例上來看，城區34%的學校要承擔全省46%學生的教學任務，學校壓力大、負擔重，而鄉村24%的學校僅承擔全省12%學生的教學任務，遠遠低于城區、鎮區學校的比例；從數據來看，黑龍江省城區設有中學408 所，平均每所學校每年級在校生300～400 人，按照國家和省規定的中學起始年級班額人數標準規定的50 人計算，城市初中平均每學年6～8 個班，而鄉村中學平均每年級90～100 人，僅有 2 個班級左右。由此看來，對比城鄉中小學校規模現狀看出，城鄉基本公共教育服務供給不均等，城區學校生源多、規模大，鄉村學校規模小、生源少、布局分散。

表2 2014-2018年鄉村中小學數、學生數目情況

從變化趨勢圖可以看出，2014～2018年間鄉村中小學數、學生數在全省所占比例在逐年下降，由表2 數據可知，2018年鄉村小學數從2014年的1764 所減少至316 所，減少了1448所，鄉村小學生數從284932 減少至158626，學校規模大幅度減少；2014—2018年鄉村中學數減少了135 所，鄉村中學生減少了18211 人，但全省中學生增加了16519 人，說明鄉村學生數量的減少并不是完全由于人口減少、城市化而造成的，另一個重要的原因是因為城鄉基本公共教育服務不均等，鄉村學生為追求高質量教育向縣鎮、城區小學的轉移。

（二）城鄉中小學教育財政支出現狀

“十二五”時期黑龍江省發展取得重大成就，經濟發展實力顯著增強，地方用于基本公共教育服務的財政支出也在逐年增長。黑龍江省2014年教育財政支出為505.93 億元，至2018年達到544.38 億元，增長了38.45 億元，是2014年的1.07 倍?？梢?，地方政府對基本公共教育服務的投入，是逐年大幅度增長的。但從表3 中發現，黑龍江省對城鄉的教育財政支出還存在比較大的差距，城市教育經費較高，自然投入到基本公共教育服務資源較多，其差距不僅體現在教學設備、基礎設施等硬件方面，而且在師資力量、思想意識等軟件方面。

當今社會已從信息化時代轉變為大數據時代，黑龍江省城區中小學現代信息教學設備已基本實現教室全覆蓋，多媒體教室的大范圍應用，學校機房內計算機不斷更新換代，現代互聯網教學技術已基本普及。而鄉村學校在教學儀器設備上落后于城區學校建設，鄉村學生人均擁有的計算機臺數也不及城區學生。在一些貧窮地區，鄉村中學一共才十幾臺電腦，同學們只能輪流去上課，而且由于授課教師的缺乏，學生并不能接受系統教育，所學知識難以滿足日后實踐操作。

在表3 中可以看出，自2014～2018年，黑龍江省對教育的財政支出雖然逐年增加，但其在公共財政總支出的占比確是逐年減少的，在黑龍江省經濟、稅收快速增長的今天，地方政府對基本公共教育服務的財政支出總量不足已成為嚴峻的問題。

表3 2014—2018年黑龍江省城鄉中小學教育財政支出情況

（三）城鄉中小學師資配置現狀

2018年，黑龍江省中小學共有鄉村教師31743 名，中小學生師比分別為7.82、8.8，均低于城鎮學校，但就師資規模來看，即鄉村每所中學平均配置35.83 名教師、小學平均配置57.02名教師，這一比例遠低于城鎮學校，說明城鄉師資配置還不均等，鄉村教師少，授課壓力大。

在變化趨勢圖中可以發現，2014～2018年期間，相較于黑龍江省鄉村中小學學生數量緩慢減少，學校教師的全省占比大幅度減少，這意味著在未來一段時間內鄉村教師的教學負擔將會更重，鄉村教師數量減少，生師比增加速度快，平均每位老師花在學生身上的時間會減少，從而最終影響鄉村地區學校教學質量的提高，這也是鄉村中小學學生的輟學率高于城市學生的一個原因；另一方面黑龍江省城區教師學歷合格率，即達到本科以上是90%左右，而鄉村教師學歷合格率約70%，城鄉差距相差20 個百分點，這一差距反映在教學質量上，導致城鄉教育質量存在差距，體現在鄉村學校對生源、高學歷師資力量二者而言都不具備競爭力。

表4 2018年黑龍江省各地區中小學校規模情況

二 黑龍江省城鄉基本公共教育服務供給均等化制約因素分析

（一）政府投入不足

隨著義務教育的普及發展，教育對鄉村公共服務供給提出了更高的要求，但由于黑龍江省地理位置位于中國最北端，供給范圍廣，加之自身財政資源薄弱，獨立供資能力低，對外界依賴強，地方政府已無法滿足鄉村公共教育服務供給總量的基本要求。2018年，黑龍江省地方財政一般預算支出達4676.75 億元，而地方財政教育支出僅有544.38 億元，約占11%。作為農業大省，也是基礎教育大省，黑龍江省鄉村人口占絕大多數，不足15%的教育預算支出與鄉村日益增長的基本公共教育服務需求相比來說就是杯水車薪。另一方面，政府基于城鄉體制的戶籍制度導致了“鄉村人”與“城市人”的區別，適齡兒童需要由戶口所在地來決定在哪里上學，這樣導致鄉村戶口的孩子們沒有選擇學校的機會，只能在鄉村上學。城鄉教學資源存在的嚴重差別，使鄉村孩子輸在起跑線上。雖然有一些民辦學校作為輔助，但高額學費依舊會讓多數農民工家庭放棄城市教育，這都是導致鄉村學生接受不到良好教育的根本原因[1]。

（二）教育政策偏向

在政府制定教育方面相關政策時，同時會存在偏向城市的情況。最有代表性的就是在工資、福利方面，城鄉教師存在明顯差別。首先，因為鄉村教師只有基本工資，收入來源比較簡單，導致其工資水平不如城市教師，而城市教師則不同，除基本工資外，還有豐厚獎金、節日補貼等。其次，鄉村教師和城市教師在住房標準方面待遇也不同?！吨腥A人民共和國教師法》中提道：“地方各級政府和國務院有關部門，對城市教師住房的建設、租賃、出售實行優惠政策，縣、鄉兩級政府應當為鄉村中小學教師解決住房問題提供方便。”不難發現在鄉村教師住房問題是，縣級政府以及鄉級政府雖然爭取為教師住房提供便利，但僅僅是為鄉村教師解決住宿問題，這與政府為城市教師住房提供專用款項解決問題比較起來，存在巨大差距。

（三）教育供給體制不健全

在黑龍江省的各項政策文件中，各級政府對教育供給的責任，沒有具體的規范，過分籠統，尤其是對省市和地方，以及縣以上政府的責任及如何承擔責任，也沒有明確界定，這就導致各級政府之間相互推卸責任。同時，各級政府責任劃分不明確必然導致城鄉基本公共教育服務供給不均等，資源配置低效率。稅費改革以后，從中央到地方的稅收能力逐步減弱，黑龍江省財政受到很大沖擊，各項事業都需要資金支持。但是，在鄉村基本公共教育服務中，中央政府的供給責任最小，縣鄉兩級政府負擔最大。[2]地方政府的稅收能力不能負擔鄉村基礎教育的投資壓力，導致鄉村基本公共教育服務供給資金不足，而且政府監管不力，挪用、侵吞現象嚴重，公共教育服務供給資金利用率低下，最終導致城鄉基本公共教育服務供給不均衡。

三 促進黑龍江省城鄉基本公共教育服務供給均等化的對策

在中國，特別是在鄉村地區，個人沒有能力充分地提供基礎教育，而且學生很難自主選擇或改變接受教育的場地，因此基礎教育被視為國家公共事業。作為非營利性的公共事業，鄉村基礎教育應與其他事務相同，經費由中央政府統一供給。促進黑龍江省城鄉基本公共教育服務供給均等化的關鍵就是加強政府的主導地位。

（一）政府加大基本公共教育服務的財政供給

如果鄉村基本公共教育服務供給的重擔主要由鄉鎮政府承擔，不切合實際，必定會導致教育經費的嚴重不足、城鄉公共教育服務的不均等。改變目前現狀的關鍵就是要加大省市政府對鄉村基礎教育的財政供給，特別是對一些貧困的鄉鎮來說，提供基本公共教育服務應以政策為導向，以財政撥款為支持手段，真正實現服務均等化的目標[3]。

黑龍江省應該建立健全規范的轉移支付制度，加強鄉村基本公共教育服務供給的轉移支付。首先，政府要轉變先前自上而下的模式，進行合理的立項，基層鄉鎮政府按照具體情況采取自下而上的管理方式進行申報，而且上級政府要根據情況公開公正的調查。其次，有必要明確規定轉移支付金額，減少補助金額的隨機性，并引進公式計算模型等。最后，要明確轉移支付的方式，針對一些財政較困難的鄉鎮，按照具體的財政情況和經濟水平，采取不同的補助模式給予相配套的補助方式。

（二）政府需要改善基本公共教育的資源

由于教育是一種公共服務資源，每個人都應該有公平的受教育權。[4]因此，在制定改善基本公共教育服務政策時，政府需要考慮社會的公平與效率，在社會公平原則的基礎上，實現城鄉教育均等化，為更多鄉村兒童提供良好的受教育機會。

在目前黑龍江省鄉村基礎教育投入低的情況下，有效改善基本公共教育服務供給的重點是加快鄉村經濟發展、增大地方財政收入。具體措施有：一是要加大力度培養新型農民，通過對農民的培訓，培育出一批高水平、高素質、高技術的人才；二是發展特色產業，例如“雪鄉”海林市、“恐龍之鄉”嘉蔭縣，根據自己特有的農業、旅游、生態等資源，構建特色產業，引導人們經濟發展，增加農民收入；三是優化產業結構，增加第三產業在農民收入中的占比，轉變經濟發展模式，促進城鎮化，實現城鄉基本公共教育服務均等化。

（三）政府必須加強對鄉村教師的培養

鄉村學校很難招聘到高水平業務能力的優秀教師，所以政府應制定出有吸引力的政策來激勵優秀人才教師、優秀的大學畢業生到鄉村任教。政府要制定優厚的鄉村教師政策，保證教師在流動過程中可以維持原有的行政關系；加大鄉村任教教師的薪資福利，為教師尤其是欠發達鄉鎮的教師提供補貼，從而避免教師離開；加強教師培訓力度，按照學科水平劃分教師，為鄉村教師提供合理的培訓，進一步強化學校建設，強化鄉村學校在教研中的重點作用，推進鄉村教育良性發展。

（四）政府必須建立健全基本公共教育服務供給的監管體系

黑龍江省政府要加強對鄉村基礎公共教育服務供給的有效監督，通過不同的方式和手段，建立全面、多元的監督機制。政府應該加強法制監督，用法律來保障每一個環節的公平公正；要加強民眾監督，讓督查機制具備公正的民眾基礎；要加強輿論監督，發揮媒體為人民服務的作用。另外學校自身要建立定期督導評估制度，各級教育領導應定期對管轄區域內的城鄉學校進行檢查，評估城鄉學校的硬件教學設施、教師素質、教育費用等方面，認清城鄉教育的差距，讓政府的投入力量能夠更具有針對性，將政策的執行效果提到最佳，以實現城鄉基本公共教育服務供給均衡。