基于財務規范性檢查評價的資產管理評價

王 杰

（中國地質大學（北京）財務處，北京100083）

0 引 言

2015年以來，教育部對直屬高校財務管理狀況進行了年度評價。評價指標體系由5個1級指標、17個2級指標、38個3級指標構成。評價總分共計100分，其中，5個1級指標分值權重分別為：財務管理體制30分；預決算管理25分；資產管理20分；財務風險管理15分；重點工作落實10分。3級指標主要分為定性指標和定量指標兩種類型，具體包括：定性指標19個，分值合計58分；定量指標19個，分值合計42分。定性指標的評價得分，由評價專家根據各高校自評情況進行網上盲評確定；定量指標的評價得分，由評價系統自動采集學校數據計算確定。評價共分為A、B、C 3檔，得分在85分（含）以上的為A檔，得分在70（含）～85分的為B檔，得分在70分以下的為C檔［1］，評價結果作為對直屬高校財務管理水平的整體評價依據。本文僅對資產管理1級指標下的5個2級指標，分別為資產配置、資產使用、資產處置、資產管理體制機制合規性和資產管理信息化建設情況的定性評測部分進行評價分析。

1 資產配置合規性

該指標重在考察資產配置的合規性。具體評分細則見表1。

表1 直屬高校財務管理狀況評價指標體系（高校自評）——資產配置合規性

高校應按照國家對事業單位資產配置數量、價格上限、最低使用年限等規定，結合本校實際，科學論證，從嚴控制，厲行節約，建立健全資產配置標準。高校要積極推進資產管理與預算管理相結合，將資產配置管理職能嵌入預算管理流程。新增資產配置必須綜合考慮現有資產存量情況，充分論證，納入學校預算統一管理。高校要加強對存量資產的有效利用，積極推進國有資產整合與共享共用，避免資產閑置浪費［2］。

從表1可知，指標主要考察高校資產配置是否符合相關規定。包括：①達到招標限額的資產購置是否進行評估論證；②資產購置是否有嚴格的預算或者按照相關程序進行；③需要購置的資產是否按照政府采購的有關方式進行；④配置的資產是否符合國家相關標準及規定；⑤ 是否有完善的資產驗收、入賬程序。基于以上五個方面，高校評價及存在的問題如下：

（1）對招標限額的理解不完整。此處招標限額應為兩層含義，①達到國家政府采購公開招標的限額，如政府采購貨物或服務項目，單項采購金額達到200萬元以上的，必須采用公開招標方式［3］。按照《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》：施工單項合同估算價在400萬元人民幣以上的；重要設備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在200萬元人民幣以上的；勘察、設計、監理等服務的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上的；同一項目中可以合并進行的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，合同估算價合計達到前款規定標準的，必須招標［4］。②采購項目盡管沒有達到國家相關標準，但是達到了學校采購制度的公開招標標準。以上兩種情形均要有嚴格的論證過程。論證的內容應包含項目采購的必要性（是否重復購置，在教學、科研、學科建設、人才培養等方面預期效益）、可行性（場地、人員條件等）［5］。

（2）資產購置按預算或依程序執行描述不具體。高校往往制定了系統的資產管理規章制度，說明資產購置前進行評估論證和資產驗收、入賬程序健全，但未對制度執行情況及“資產購置按預算或依程序執行”問題進行具體說明，缺少評價支撐材料。比如購置的審批權限及流程，是否有集體決策等。

（3）購置程序是否按政府招標采購有關管理規定執行描述不具體。此處不能只是給出學校制定了相關制度，還要對制度的執行做具體說明。如對招標組織、評標、定標、協議簽訂、爭議的處理等要加以說明。

（4）對資產配備是否符合限制標準及國家規定應答模糊。學校自評時應將執行的標準或者制定的標準情況以及實際執行情況做出具體說明。如，《中央行政單位通用辦公設備家具配置標準》（財資［2016］27號）對于行政機關配置資產品目、配置數量上限、價格上限、最低使用年限和性能要求等內容做了明確規定，學校是否參照執行。

（5）對資產驗收、入賬程序不嚴謹。履行資產驗收是高校的通行做法，但是否能夠按照不相容崗位相分離的辦法設置驗收程序，以及驗收的組織形式、驗收的參與人、驗收發現問題的處理情況、驗收相關資料的存檔情況等，沒有明確具體的支撐材料。

2 資產使用規范性

該指標重在考察資產使用的規范性。具體評分細則見表2。

表2 直屬高校財務管理狀況評價指標體系（高校自評）——資產使用規范性

從表2可知，本指標主要考察高校對于主要資產的使用是否規范。包括校舍自用、教學科研儀器設備使用、對外投資、出租出借行為是否規范管理等四個方面。高校自評重點及容易出現的問題如下：

（1）對校舍自用規范性的說明。校舍作為高校辦學的重要條件資源，學校是否建立了校舍使用的流程，是否能夠執行規范的調配審批流程，審批檔案保存情況是否完好。另外，學校是否定期核查校舍使用情況，及時處理違規使用校舍的行為。學校自評要回答是否建立了較完善公用房管理機制，有規范、嚴格的調配審批流程，申請及審批檔案保存完好；同時是否實現了公用房管理網絡化，是否建立公房管理系統，實現了在線動態管理，并做到了定期對教學及辦公用房使用情況進行核查。

（2）對教學科研貴重儀器設備使用規范性情況的說明。①考察學校是否有專人管理教學科研貴重儀器設備，并填寫相關記錄存檔。學校自評中應描述對于教學科研貴重儀器設備使用的制度規定，管理人員的配備情況，對儀器設備開放共享的管理情況，是否建立了考核制度，考核結果的應用情況等。②是否建立了教學科研貴重儀器設備共享平臺，平臺的功能情況，是否實現了網絡預約，平臺與國家平臺的對接情況，是否實現了信息資源共享，平臺的安全性、開放性、兼容性等應做出評價。需要考察制度和平臺建設，及學校實務中是否能夠嚴格按照制度規定執行，儀器設備共享平臺的建設質量，是否實現了優質資源共享［6］。

（3）對于對外投資規范性的說明。① 考察學校對外投資是否按國家規定履行相關審批手續，學校自評應將具體投資情況及相關報批情況（最好有函件文號）予以說明；②對外投資是否使用財政撥款及其結余情況，學校自評應將投資經費的屬性、額度及結余情況作出具體說明；③ 學校對外投資是否單獨建賬、實行專項管理，并在年終財務會計報告中披露相關信息，這些均需要作出具體客觀說明；④投資收益是否全額納入學校預算，實行統一核算與管理。

（4）對于出租、出借規范性的說明。① 考察學校出租、出借是否按國家規定履行相關審批手續。學校自評應對所有出租出借事項（含出租、出借房屋和設備等）進行具體說明，尤其對于特殊情況及未按照相關規定執行的情況進行具體說明；②是否全部簽署規范的合同，合同期限未超過5年，合同條款維護學校合理利益。學校自評應提供合同簽訂的具體情況（份數、責任人、重要條款描述等）；③ 是否全部實行公開招租或根據第三方評估機構評估后確定的租金價格招租。此處強調的是全部沒有例外，對于未進行公開招標的項目要提供第三方評估機構出示的報告；④是否進行成本核算，租金收益全額納入學校預算，統一核算、統一管理。尤其對于成本核算要提供相關依據，不能籠統描述為是否進行，而要用數據作為依據。

3 資產處置合規性

該指標重在考察資產處置的合規性。具體評分細則見表3。

表3 直屬高校財務管理狀況評價指標體系（高校自評）——資產處置合規性

由表3可知，本項指標對高校資產處置的合規性考量4個方面：① 資產處置的程序是否規范，包括資產處置是否有學校層面相關決策文件，資產處置是否按規定權限向上級部門履行報備、報批手續；② 資產處置的方式是否合規；③ 資產處置后財務處理情況；④資產處置檔案資料情況。針對以上四個方面，高校在自評中常見的問題有：

（1）學校對于資產處置事項程序不夠嚴謹。在履行什么級別的會議議決程序中，各校執行的尺度不一樣，有的采取授權簽字的做法，有的根據具體處置事項由相關領導決定是否經過會議議決。高校應制定有明確的資產處置規定，制訂了較嚴謹的資產處置制度，要符合報備、報批的決策程序，每一批次的資產處置要經過相關會議決策，要有會議紀要。資產處置至少應列入學校國資委議事規則和程序中。

（2）資產處置的方式過于隨意。學校根據資產的屬性、一次性處置的額度等履行嚴格的評估制度，必要時聘請第三方審計機構對處置資產的相關情況進行專業評估，出具第三方評估報告，作為處置的依據。在資產處置的方式上，通過招標、拍賣等公開方式處置應作為主要方式。高校應結合自身條件等情況，設立待處置資產的暫存庫，批量處置要有相關部門人員參與，避免個別部門、個別人員說了算，實務中由歸口管理部門負責制度的執行及監督工作。

（3）財務處理不夠及時和規范。按照教育部資產管理規定，高校自主處置已達使用年限并且應淘汰報廢的固定資產取得的收益，留歸高校，納入預算，統一管理。高校自評中應提供處置收入情況及按要求上交日期及憑證號依據。另外，對于財務、資產賬務處理的及時性、規范性進行客觀評價［7］。

（4）資產處置的檔案不夠完備。對處置的資產應形成分析報告，應保留各級領導簽字的檔案材料，以及需要報備、報批的資產處置資料。

教育部在加強高校國有資產管理的意見中也明確要求，高校國有資產應切實保障教學、科研事業的改革發展需要，一般不出租出借國有資產。確需出租出借資產的，應當按照規定程序履行報批報備手續，原則上實行公開競價招租，必要時可采取評審或資產評估的方式確定出租價格。要建立出租、出借資產臺賬，實現動態跟蹤管理。高校應參照這一意見強化內部資產的出租出借行為。

4 資產管理體制機制合規性

4.1 資產管理的規范性

該指標重在考察資產管理規范性。具體評分細則見表4。由表4可知，本項指標對高校資產管理規范性考量3個方面：① 資產清查的周期、清查檔案及相關問題的信息披露；②是否真正做到賬賬、賬卡、賬實相符，并要提供事實依據；③ 二級單位是否配有資產專管人員，落實了資產管理責任制，職責明確，權責對等。以上3個評分點均應提供足夠依據，不是簡單描述文件規定。針對以上3個方面，高校在自評中常見的問題有：

（1）對定期清查的模糊描述。按照高等學校財務制度規定，高校在年度終了前，應當進行一次全面清查盤點。很多學校自評中對清查的頻度不明確。

表4 直屬高校財務管理狀況評價指標體系（高校自評）——資產管理規范性

（2）以定期抽查代替定期清查，實際上定期清查與抽查完全不是一回事，即便是抽查，但對抽查的方式、組織實施等事項描述不夠具體［8］。

（3）檢查中對于發現的問題如何處理不做詳細說明，產生的問題是否查明原因，是否經過學校的相關程序進行處理，是否在相關報告中進行了說明，資產統計信息中披露問題的方式、公開范圍等沒有明確。

（4）對賬賬、賬物是否切實做到了一致等沒有提供充分的說明材料，比如采取了什么辦法保證賬賬、賬實一致。有的學校采取實時或按月與財務對賬的方式，確保資產賬與財務賬做到賬賬相符，有的則將詳細賬目擺出來，說明其一致性。有的只是說明賬實相符率高，但到底高到什么程度，不做明確說明。

（5）對于二級單位配有資產專管人員的描述不夠具體。這里指學校各二級單位，尤其是學院是否配備有專門負責全院資產管理的專門人員，不僅僅是有管理人員的要求［9］。多數學校自評材料依據不足。

4.2 資產管理機制的合規性

該指標重在考察資產管理機制的合規性。具體評分細則見表5。

表5 直屬高校財務管理狀況評價指標體系（高校自評）——資產管理機制的合規性

由表5可知，本項指標對高校資產管理機制的合規性考量5個方面：① 學校是否建立了資產從購置、驗收、保管、使用、處置等內部全流程管理制度，制度內容是否符合教育部國有資產管理規定；②是否設置國有資產的歸口管理機構；③各歸口部門的職責分工是否做到明晰化；④ 是否建立“統一領導、歸口管理、分級負責、責任到人”的資產管理機制；⑤是否建立資產有償使用管理機制。以上5個評分點均要提供足夠支撐材料，不是簡單描述文件規定。針對以上5個方面，高校在自評中常見的問題有：

（1）沒有列出制度名稱，簡單描述為建立了相關制度。國有資產管理涉及較大的范圍，制度建設是做好國資管理的前提和基礎。此處考察制度建立的完整性、適用性、合理性及權威性。學校應按照資產全生命周期管理要求，建立從資產購置、驗收、保管、使用到處置等全流程內部管理制度，制度是否完整，是否依照教育部相關規定制定，條款是否合理，并應對相關制度做具體說明（如哪一制度哪一條款）。制度應為學校正式發文（有文號），不能是內部規定，不能是討論稿，體現制度的權威性。

（2）對設置歸口部門理解不準確。國資委是統一領導機構，不是歸口管理部門，所謂的歸口是指宏觀上的歸口，實行統籌管理，作為國有資產的數據出口和統計單位，一般是設立國有資產管理處。高校的國有資產管理范疇廣泛，包括流動資產、固定資產、在建工程、無形資產和對外投資等五大部分，其中固定資產又包括房屋及構筑物，專用設備，通用設備，文物和陳列品，圖書、檔案，家具、用具、裝具及動植物6類。任何高校對于國有資產的管理不可能只設立一個部門。大部分高校都應有一個統籌管理或者集中歸口管理部門，負責全校國有資產的宏觀政策的制定、負責學校國資辦的日常工作等。另外，對每一項具體的資產則因明確具體的歸口管理部門。

（3）對各單位的職責分工不做具體描述。職責不清，容易出現管理真空，帶來管理中的扯皮問題。學校自評中應對本校歸口部門的設置以及各部門的具體職責做明確說明，也可以直接引述學校相關文件的具體條款進行說明。

（4）對建立“統一領導、歸口管理、分級負責、責任到人”的資產管理機制不做具體回應。應逐項詮釋學校建立了“統一領導、歸口管理、分級負責、責任到人”的資產管理機制，簡單講文件內容進行描述不具有很強說服力，考察的是具體的落實情況，不僅僅是文件是否有規定。比如對“統一領導”的解讀，應說明如何做到統一領導，是否成立了國資委，國資辦設立在學校那個部門，國資委議事規則有沒有，國資委的權限是什么，學校國有資產管理的最高權力機構是哪一級。對“分級負責”的說明應該描述學校的國資管理如何做到分級，分多少級，每一級的職責是什么，如何做到協同管理，等等。對于“責任到人”要說明到哪些人，所負責任是什么。也就是說要對“十六字”方針進行具體闡釋，不是簡單敘述為建立“統一領導、歸口管理、分級負責、責任到人”的資產管理機制。

（5）對建立資產有償使用機制理解上有誤區。有償使用機制包括所有資產均應建立該機制，不應只是某一項，如包括超標占用房屋，租用房屋、設備、會議室等公共資源以及無形資產的使用是否建立了有償使用機制。此處不僅要說明哪一類資產實行有償使用，還應說明如何實現有償使用，是否符合相關規定，是否有利于學校資產效益最大化。學校至少要對房產及大型儀器設備等主要資產實行有償使用［10］。

5 資產管理系統建設情況

該指標重在考察資產管理系統的建設情況。具體評分細則見表6。

表6 直屬高校財務管理狀況評價指標體系（高校自評）——資產管理系統建設情況

由表6可知，本項指標對高校資產管理機制的合規性考量3個方面：①資產管理系統是否能滿足上級部門和學校資產管理需求；②資產管理系統是否具備網絡化功能；③資產管理系統是否能實現資源共享。學校自評缺乏依據。是否能滿足上級部門和學校資產管理需求；資產管理系統是否具備及具備什么樣的網絡化功能，如何實現資源共享，是信息資源共享，還是建立了共享平臺［11-12］。以上3個評分點均要提供足夠支撐材料，不是簡單描述是否有。針對以上5個方面，高校在自評中常見的問題有：

（1）對管理系統如何滿足上級部門和學校資產管理需求缺乏具體描述。資產管理信息系統是否實現與財政部、教育部直接對接。

（2）資產管理系統具備什么樣的網絡功能不做具體說明。比如是否可實現資產報表、匯總數據、資產卡片級數據的實時對接；資產信息是否實現全面網絡化管理，學校所有在職人員均可登錄系統查看自己名下的資產，并完成資產管理相關工作流程。

（3）資產管理系統如何實現資源共享沒有具體描述。如資產管理系統是否真正實現資源共享，是否與學校信息門戶實現單點登錄對接，實現與人事、財務等部門系統的有效對接，方便教職工使用，共享資源。

有的學校對于管理系統建設情況是這樣描述的。學校搭建完成以資產“全生命周期管理”為主線的資產管理平臺，初步實現國有資產全方位的綜合動態管理。①資產管理平臺能夠實現資產數據的時時監管，并滿足財政部、教育部、國管局等相關上級部門的資產管理需求，并保證報表的真實可靠。②資產管理平臺為教職工提供網上“一鍵式”資產服務，實現教職工在線辦理資產申購、驗收、入賬、調撥、維修、共享等資產各階段業務。具備網絡化管理功能。③ 各部門和相關管理部門可通過資產管理平臺時時獲取相關資產數據，實現數據資源的共享共用；儀器設備共享平臺對參與共享的儀器設備進行分類展示，供校內外用戶查詢，實現儀器設備的初步資源共享。這樣的解讀和描述可以充分說明學校已經建立了功能完善可以滿足管理需求的信息系統。

6 結 語

國有資產是高校發展的重要物質基礎和條件保障，財務規范性檢查評價的資產管理評價現狀也反映了教育部直屬高校在國有資產管理方面存在的普遍問題［13］。以財務規范性檢查評價的資產管理評價為契機，強化國有資產從配置、使用、處置全生命周期全流程管理是做好國有資產管理的重要內容。高校國有資產規模龐大，涉及面廣，管理繁雜，管理任務繁重，不斷健全組織機構，完善管理制度，細化管理流程，推進信息化管理建設，實現信息公開、程序透明、過程可追溯的管理要求，不斷規范工作程序，切實做到資產配置科學合理，驗收入賬程序完備，資產處置規范有序，使用效益有效發揮。