政府采購項目招標文件編制問題及改進

趙文淼

（中華女子學院國有資產管理處，北京100101）

0 引 言

政府采購是各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為［1］。隨著我國政府采購規模的逐年增大，社會公眾對其關注度不斷上升，國家也加大了對政府采購行為監督檢查并公示的力度，審計署自2010年起開始單獨公告中央企業財務收支審計結果，并將行政事業單位和國有企業的采購招標違規問題列為每年通報的重點［2］。提高政府采購質量的迫切性比較突出。

在多種采購方式中，因參與公開招標的投標供應商不確定性而形成了其他采購方式不可比擬的競爭充分［3］優點，公開招標被確定為國際領域政府采購的主要采購形式。盡管我國近年來不少地方提高公開招標數額標準，相應減少了公開招標項目數量，但是，從占全國政府采購規模的比例來看，公開招標仍占主導地位［4］。因此，公開招標的質量在一定程度上能代表政府采購的質量。影響公開招標質量的諸多因素中，招標文件的編寫是關鍵。招標文件作為公開招標過程中購銷雙方博弈的基礎，其作用貫穿采購的全過程，它既是潛在供應商響應投標并編寫投標文件的依據，也是評標過程中評審人員評審投標文件的依據，還是招標結束后采購人與中標人簽訂合同的依據。實際工作中，“許多招標項目由于招標文件的編制出現問題或存在疏漏而導致重新招標、中標無效、招標失敗，其不良結果重則違法違規，輕則拖延招標時間，降低采購效率”［5］。筆者曾對財政部截至2017年7月31日公開發布的政府采購信息公告進行梳理發現，在財政部受理并檢查屬實受到相應處理的投訴舉報項目的違法違規問題中，招標文件編制方面問題最為突出，占了問題總數42%；在財政部對采購代理機構進行監督檢查發現的違法違規問題中，招標文件編制方面問題排在其他問題的前面，占了發現問題總數的41.9%［6］。

基于此，本文擬對招標文件編制中存在的問題進行分析，探究其產生的原因，并提出改進措施，以期對政府采購質量的提高產生推動作用。

1 國家政府采購法律法規對招標文件編制有著明確的要求

1.1 編制政府采購項目招標文件受法律法規制約

采購本身是市場上一種常見的交易行為，當采購主體被限定在政府機構范圍時形成了政府采購，政府采購與私人采購既有相同點，也有很多的差異。美國學者道布勒認為，政府采購與私人采購的“最重要的區別是公共采購部門履行的是托管人的職能”［7］，因此政府采購是“一個受管制然而卻透明的過程，受到無數法規和條例、司法或行政決定，以及政策和程序的限定和控制”［7］。公共采購法律具有對采購人和供應商的規制與激勵的復式特征［8］。美國學者裴季也曾指出，政府采購程序事先經過嚴格規定，同私人采購比，政府采購者沒有什么靈活性。招標文件編制是政府采購項目執行公開招標方式時的重要程序之一，受到國家政府采購法律法規的約束實屬必然。

1.2 法律法規對招標文件的具體制約分析

我國政府采購自1996年試點、1998年逐步擴大、2000年全面鋪開，至今走過了20多個年頭，相關法律法規相繼出臺，僅國家公布的專門針對政府采購的法律法規就有近60部，形成了較為完善的政府采購法律框架［9］。其中，對政府采購項目招標文件編制提出較明確要求的，主要有《政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）和《政府采購貨物和服務招投標管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）。

2015年1月頒布出臺的《條例》規定了招標文件編制的格式和基本內容，如招標文件“應當按照國務院財政部門制定的招標文件標準文本編制”?！罢袠宋募敯ú少忢椖康纳虅諚l件、采購需求、投標人的資格條件、投標報價要求、評標辦法、評標標準以及擬簽訂的合同文本等”。繼而，《條例》對前述具體內容做出了進一步的解釋，如可以向供應商提出相關條件要求，但“不得以不合理的條件對供應商實行差別待遇或歧視待遇”“采購需求應當符合法律法規以及政府采購政策規定的技術、服務、安全等要求”，應當完整明確；評標辦法只可以采用最低評標價法和綜合評分法；如果要求投標人提交投標保證金，“投標保證金不得超過采購項目預算金額的2%”；如果要求提交履約保證金，“數額不得超過政府采購合同金額的10%”等。為了督促招標文件合規合法編制，在最后章節中，《條例》還規定了采購人、采購代理機構違反相關招標文件編制規定需承擔法律責任等懲處措施。

2017年財政部新修訂的《管理辦法》按照簡政放權、放管結合，從過程導向向結果導向轉變的政府采購改革新理念，以《條例》為基礎，進一步強調采購人的主體責任，“強化了采購人對采購需求的管理以及加強了履約驗收的義務”［10］。在招標文件編制方面，細化了對采購人的要求，如要求“采購人應當在貨物服務招標投標活動中落實節約能源、保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展等政府采購政策”?！皯攲Σ少彉说牡氖袌黾夹g或者服務水平、供應、價格等情況進行市場調查，根據調查情況、資產配置標準等科學、合理地確定采購需求，進行價格測算”。相比《條例》中的規定，進一步將采購需求“完整明確”細化為了7個具體衡量標準，明確了不得對投標人實行差別待遇或歧視待遇的6個規定條件和采購進口商品以外貨物服務的4個資格要求，從16個方面規定了招標文件包含的內容，要求投標人提供樣品的情況提出了制作、提交、評審的具體規定的要求，總體上提出了招標文件內容不得違反法律、行政法規、強制性標準、政府采購政策，或者違反公開透明、公平競爭、公正和誠實信用原則等。

綜上所述，國家法律法規主要從規范采購需求的編寫以保證采購效益、規范投標門檻的制定以促進充分競爭、規范評分方式及產品節能環保特質以發揮政策功能等角度對招標文件編制提出了要求。

2 招標文件編制中存在問題分析

《管理辦法》規定招標文件應具備16項內容。其中，投標邀請、投標人須知、投標文件編制要求、采購資金支付方式、投標有效期、投標截止時間、開標時間及地點、采購代理機構代理費用的收取標準和方式、投標人信用信息查詢情況等大多數內容屬于具有比較規范的格式和要求、編寫難度相對較小的內容，不管是由采購人還是采購代理機構的工作人員編寫，出現問題的概率較小。招標文件編制問題主要發生在其他方面，具體情如下：

2.1 對采購項目的技術規格、數量、服務標準、驗收要求等的描述不恰當

技術、服務要求等是供求雙方交易的具體指向，是一個采購項目的核心，該部分是招標文件16項內容的重要部分。但在實際編寫過程中，存在著描述過粗或過細兩種極端現象。①過粗即描述很寬泛，提交的采購需求含糊空洞，往往發生于采購人只知道大概需要什么，又不愿或沒時間出去進行市場調研的情況。據此進行招標必然會給投標人留下質量優劣、價格高低均過大的空間，最后容易因不同投標人所投內容差異懸殊不可比而無從判斷，引發招標失敗或者形成低質低價產品中標的結果，而這些都與采購人意愿相左。②過細的情況，是指采購人事先看好了某一家的產品，于是照搬某一家公司的特定產品的特征和參數編寫招標文件。此種情況下，會因招標文件帶有太強的指向性，無法形成競爭，不符合公開招標的要求，被質疑或舉報，招標失敗甚至受到處罰。

2.2 對投標人提出不合理資格條件，排斥競爭

允許采購人在招標文件中設定投標人資格條件，是為了防止不具備基本條件的供應商承接采購項目引起采購質量低下情況的發生，但是這并不等于允許采購人任意排斥有效競爭。筆者對財政部截至2017年7月31日公開發布的政府采購信息公告披露的招標文件編制問題進行分析發現，利用招標文件對供應商設置注冊資本金規模、地域、供應商經營年限等不合理資格條件的情況占了問題總次數的25%，居于所有招標文件編制問題排序的前列（見表1）。

2.3 評分方法選擇不合規、評分標準制定不科學

《條例》及《管理辦法》規定可以使用的招標評分方法有2種，最低評標價法和綜合評分法2種，進一步限定技術、服務等標準統一的應該采用最低評標價法。最低評標價法是在滿足實質性條件情況下選取投標報價最低的；綜合評分法是以綜合評審得分最高為中標候選人，且綜合評審得分中的價格分采用低價優先法即以滿足招標文件要求且投標報價最低者作為價格分的滿分。但是，實際工作中，有的招標文件將應該按照最低評標價法的采用了綜合評分法；有的在價格分部分采用平均值優先等不符合規定的計分規則，不嚴格執行政府采購的綜合評分法。其次，按照規定，價格分之外的評審因素應該與投標人所投質量相關且細化量化，但是某些招標文件中羅列與項目不相關的評審因素，或者設定不合理評審得分等。從表1可以看出，這個問題也是招標文件編制中的突出問題之一。

表1 招標文件編制問題被查實情況統計

2.4 政府采購政策不落實

政府采購的目標之一是實現宏觀調控政策，如支持環保、節能產品，支持中小企業發展等。但是采購人往往從自身考慮，認為環保節能產品價格高，中小企業技術力量不夠強大、產品性能不夠穩定、違約補償的保障力度較弱等缺陷，在采購中回避執行相關政策。從表1中可以看出，未落實促進中小企業發展政策的問題也是占有較大比例的。

2.5 擬簽訂的合同文本與采購項目契合度不夠

招標文件是政府采購合同簽訂的依據，不僅僅因為其中規定了購銷雙方交易的技術服務標準等，而且因為招標文件中應包括“擬簽訂的合同文本”，即為政府采購合同的簽訂準備好符合項目特點的合同初稿。但是實際工作中，不管是采購人還是采購代理機構，一般不重視“擬簽訂的合同文本”的編寫，只提供具有合同基本要素的內容，有的都達不到合同模板的信息量，更談不上與招標文件所對應具體項目具有多高的契合度了。采購人與中標人簽訂合同時，往往需要從格式到內容都重新協商確定，仿佛這已經成為慣例。于是招標文件中需要包括“擬簽訂的合同文本”的規定流于形式。

3 招標文件編制問題產生的原因

造成招標文件編制問題的原因是多方面的，既有采購人的問題，也有采購代理機構的問題，有主觀原因也有客觀原因。

3.1 采購人的信息弱勢及對采購結果的過高預期

行政事業單位等采購人自行設計并開發定制的產品和服務不多，采購的大多數屬于市場上已經在售，因此，從對擬采購產品服務的內在技術服務等指標特征的熟悉程度來看，采購人相對于投標人具有先天的信息弱勢，存在供應商準租［8］。當把項目委托給采購代理機構進行招標后，采購人較采購代理機構在招標開標評標經驗上來看，也處于劣勢地位，存在采購代理機構準租［11］。與此同時，采購人往往還對采購事項擬實現的功能存在一定高度的預期。在種種因素的共同影響下，采購人為了實現高預期，防止被投標人和采購代理機構“算計”，在編寫招標文件階段就表現出來偏好曾經接觸過的企業，對未接觸過的企業心存忌憚，具體來講會在采購項目的技術服務指標、投標人資格條件甚至評標標準和計分方式等方面，為某一家企業“著想”，出現前述一系列問題。

3.2 采購代理機構的不當逐利動機

采購代理機構是受采購人委托從事政府采購代理業務的社會中介機構，獨立承擔民事責任的法人單位。采購代理機構根據與采購人簽訂的委托代理協議，可以向采購人或中標人收取中標金額一定比例的代理費用。作為自負盈虧的組織，具有逐利動機是可以理解的，但逐利要合法，不能放任。某些采購代理機構為了從采購人和投標人的交易中獲取更多報酬，超越合法合規的底線，既不對采購人提出的不合理條件進行反駁，還竭盡所能減少成本，包括減少編寫招標文件在內的招標成本，出現“采購需求表述模糊”［12］等問題。采購代理機構的不當逐利動機，在一定程度上助長了招標文件編制質量的降低。

3.3 監管機構的粗放式管理及較輕的處罰手段

政府采購監管機構對招標文件編寫質量的監督，主要來自定期抽查采購代理機構當期的項目。近年來，“財政部按照‘寬進嚴管’思路，加強對代理機構執業情況監督檢查，每年都組織全國省市縣級財政部門開展全國聯動的代理機構監督檢查”［13］，并逐漸加大了抽查力度，2016年檢查比例為不低于10%，2017年升至20%，2018年再次增加至25%［14］，每一個采購代理機構至少抽查5個項目。但是具體到某一個采購人來講，其承擔的采購項目被抽到的可能性很小。于是采購人進行合規合法科學合理地進行招標文件編寫的主動性不足。即使被檢查出違法違規問題，處罰力度不高，對其警示意義也有限［6］。

4 提高政府采購招標文件編制質量的建議

4.1 提高采購單位工作人員的素質和能力

“為深入推進政府采購執法標準化建設，財政部發布了首批政府采購指導性案例”［15］，對于提高采購人的守法采購能力具有一定的促進作用。但是解除采購人的后顧之憂才是解決招標文件編制中問題的關鍵。正如前文所述，采購人和其他采購主體相比均處于信息弱勢，于是才會不遺余力地設置這樣那樣的條件，以“保證”自己的利益。因此，建議政府鼓勵和支持采購人為自己的業務人員提供知識獲取和能力提升的機會，一旦業務人員具備了相應的技術、服務、驗收等相關知識和能力，可以扭轉劣勢地位，采購人有較高的自信心，那么冒著違法違規風險設置歧視或差別待遇的可能性就會減少，從根本上提高招標文件編制質量，維護公開招標公開透明、充分競爭的良好秩序。

4.2 借助社會力量提高采購需求編寫質量

行政事業單位采購人采購貨物和服務的頻率，畢竟不像企業采購原材料那么經常，采購單位的工作人員知識和能力更新的也不會那么及時，完全依靠采購人自己的人員力量熟悉產品或服務性能、驗收的要點不夠現實，因此，建議建立技術支持機制，①針對通用貨物和普通服務項目，繼續加大政府采購需求模版的開發力度；②對于特殊項目，鼓勵采購人以支付設計服務費方式，尋求單位外部社會專業人員的技術支持，支持采購人編制需求至合同簽訂、履約驗收等的全過程，同時建議預算批復部門支持采購人在所撥專項經費中列支該項費用。

4.3 加大對招標文件的審核力度

《管理辦法》要求采購人提出采購需求時要事先進行市場調研；《條例》還把不按照規定編制采購需求，“導致無法組織對供應商履約情況進行驗收或者國家財產遭受損失”，列為采購人、采購代理機構需承擔法律責任的一條，說明政府對招標文件中采購需求的重視。但是僅此還不足以保證采購質量，建議分層級分情況加大對招標文件的審核和監督力度。首先，分層審核，即督促采購人、采購代理機構完善自身的審核機制；建立招標文件發布前在指定媒體上公示的社會監督機制［16］；繼續擴大各省級財政部門抽查力度，并借鑒政府審計的審核當年項目出問題的要追溯檢查往年類似項目的制度，盡量降低相關人員的僥幸心理。其次，分情況審核。即對于政府機構已提供招標文件模板的，審核其是否嚴格按照模板編制了；對于政府機構未提供模板的，審核是否經過了專業人士的把關；還要審核招標結束后采購合同與招標文件中“擬簽訂合同”的一致性。通過加大審核力度，杜絕招標文件編制不認真、不負責任現象的出現。

4.4 加大違規懲處力度

目前政府采購參與人違法違規的懲處力度偏小，難以對不良風氣進行震懾。鑒于本文所談的招標文件編制問題主要涉及采購人和采購代理機構，建議國家執法人員適度利用經濟手段，加大對相關機構和人員的懲罰力度，以提高各參與主體的違法違規成本，促使有關責任人真正做到知法不敢違，對實現政府采購的公平公正、達到政策效果提供更有力的保障。具體包括：如采購人出現了違法違規，則適度減少對其下一年的預算撥付；如采購代理機構出現了違法違規，則適度延長禁止其承擔政府采購項目的年限等。

5 結 語

我國的政府采購已經走過20多年的歷程，從試點到全面推廣，從小規模到大規模，從制度初建到制度日益完善，取得了較好的成績，不僅提高了政府采購資金的使用效益，而且達到了保護環境以及支持優先發展產業的目的。當然，問題也不容忽視，主要體現在采購質量不夠高、采購效率不夠快等方面。為了解決這些問題，政府陸續出臺了相關舉措，對于解決問題起到了一定的作用，但是還沒有治理到位，尚需從政府采購各參與主體，即政府管理部門、采購人、采購代理機構、供應商等多角度深入分析。限于文章篇幅以及資料的限制，本文僅僅聚焦采購人和采購代理機構在政府采購招標文件編制環節的問題進行了分析，沒有把目前存在的問題全面涵蓋進去，期待理論工作者和實務工作者密切配合，使得政府采購問題最大限度得以解決。