獨(dú)立審計監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效運(yùn)作的法則
——基于香港財務(wù)匯報局改革的案例分析

房巧玲 孫薇

一、引言

2 0 0 6 年，香港財務(wù)匯報局（FRC）接管原先歸屬于香港會計師公會的對上市實體審計與報告違規(guī)領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)查的職能，旨在推進(jìn)獨(dú)立調(diào)查。財務(wù)匯報局獨(dú)立運(yùn)行13年后，2019年1月30日，香港特區(qū)政府正式確立其獨(dú)立審計監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位。與香港財務(wù)匯報局歷經(jīng)十三年“終成正果”形成對照的是，在同時期的英國，同樣作為獨(dú)立審計監(jiān)管機(jī)構(gòu)的財務(wù)匯報局（FRC）“風(fēng)光不再”，一系列財務(wù)丑聞的曝光加劇了社會公眾對財務(wù)匯報局的不滿與投訴，2019年3月，英國“商業(yè)、能源和工業(yè)戰(zhàn)略司”宣布將由一個新的組織Auditing， Reporting and Governance Authority（ARGA）取代財務(wù)匯報局進(jìn)行注冊會計師行業(yè)的獨(dú)立監(jiān)管。唏噓之余，不由感嘆：即使頭頂“獨(dú)立”的光環(huán)，如果不能真正實現(xiàn)獨(dú)立有效的運(yùn)作，也很難獲得社會各界的認(rèn)可。那么，如何保障獨(dú)立審計監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)行，避免重蹈英國財務(wù)匯報局的后轍？香港財務(wù)匯報局近年來旨在強(qiáng)化監(jiān)管有效性的改革對我們又有哪些啟示？

有鑒于此，本文擬系統(tǒng)剖析獨(dú)立審計監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行應(yīng)滿足的基本法則，嘗試構(gòu)建獨(dú)立審計監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的框架模型，并以香港財務(wù)匯報局的改革歷程為例進(jìn)行分析，對這一模型的可靠性提供驗證。

二、獨(dú)立審計監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的法則

近年來，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立于審計業(yè)界、并應(yīng)真正代表公眾利益已經(jīng)成為國際范圍內(nèi)審計職業(yè)界的共識（陳秧秧，2018）。在這一背景下，如何保持監(jiān)管機(jī)構(gòu)的超然獨(dú)立、有效運(yùn)行是獨(dú)立審計監(jiān)管模式下需要解決的關(guān)鍵問題，該機(jī)構(gòu)既要保持身份獨(dú)立，免受政治領(lǐng)域和被監(jiān)管實體等資源提供者的影響，又要把維護(hù)公眾利益放在首位，實現(xiàn)有效監(jiān)管。

關(guān)于獨(dú)立審計監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的基本要求，英國貿(mào)工部長Ian McCartney（2003）提出了“獨(dú)立、有效和透明”的原則，認(rèn)為完善獨(dú)立審計監(jiān)管制度的核心在于實現(xiàn)獨(dú)立審計監(jiān)管機(jī)構(gòu)“獨(dú)立、有效且透明”的運(yùn)作，實現(xiàn)其對公眾利益的維護(hù)。在我國，受美國獨(dú)立審計監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的啟發(fā)，黃世忠（2002）從組織設(shè)計、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管制度和監(jiān)管方式的角度考慮，認(rèn)為在以政府為主導(dǎo)的獨(dú)立監(jiān)管模式下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)具備權(quán)威性、代表性和獨(dú)立性的特征。陳波（2010）認(rèn)為，雖然獨(dú)立審計監(jiān)管機(jī)構(gòu)在保護(hù)公眾利益、降低信息不對稱程度等方面更具優(yōu)勢，但是也存在著外部約束不足、行業(yè)專門知識欠缺等問題，他基于管制權(quán)配置理論，從“權(quán)威、激勵和知識”三個維度論證了獨(dú)立審計監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的要義。

綜上可以看出，學(xué)術(shù)界和實務(wù)界對于獨(dú)立審計監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的討論，主要集中在監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部能力建設(shè)和外部機(jī)制保障兩個方面。也就是說，要實現(xiàn)獨(dú)立、有效運(yùn)行，既需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身具備勝任力，又需要一系列外部保障機(jī)制促進(jìn)其規(guī)范運(yùn)行，本文將這兩個方面概括為內(nèi)部“勝任力”和外部“保障機(jī)制”。

具體來說：

一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身需要具備科學(xué)監(jiān)管的能力，通過合理的組織架構(gòu)設(shè)計、監(jiān)管程序的制定和規(guī)劃監(jiān)管人員的構(gòu)成，夯實監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身的勝任能力，可以概括為“勝任力”維度。

圖1 獨(dú)立審計監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效運(yùn)作的四維模型

另一方面，從監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的外部保障機(jī)制來看，可以進(jìn)一步劃分為以下幾個維度：

（1）實現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)行需要授予其充分監(jiān)管的權(quán)力，包括檢察權(quán)、懲戒權(quán)等等，并在法律法規(guī)體系中明確其監(jiān)管地位，以增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的威懾力和公信力，可以概括為“權(quán)威”維度；

（2）在賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)充分權(quán)力的基礎(chǔ)上，還應(yīng)明確其監(jiān)管責(zé)任，并完善責(zé)任履行的保障機(jī)制，通過加強(qiáng)外部約束、保證獨(dú)立的資金來源以及強(qiáng)調(diào)其履行職能過程中相關(guān)信息披露等措施防范其監(jiān)管權(quán)力的濫用并促進(jìn)其監(jiān)管義務(wù)的履行，可以概括為“責(zé)任”維度；

（3）監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為一個理性監(jiān)管主體，需要給予其充分的驅(qū)動力來調(diào)動其監(jiān)管的積極性，包括保證其充足的經(jīng)費(fèi)來源、充分的權(quán)限以及對監(jiān)管人員社會地位和所獲報酬滿意度的提升等，可以概括為“激勵”維度。

以上四個維度及其監(jiān)管有效性的關(guān)系可以概括為獨(dú)立審計監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效運(yùn)作的四維模型，如圖1所示。可以看出，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要有效運(yùn)行，需要具備充分勝任力，并保障其適當(dāng)?shù)臋?quán)威、責(zé)任和激勵。其中，勝任力是內(nèi)在要求，權(quán)威體現(xiàn)了外部公信力和影響力，責(zé)任是外部約束機(jī)制，激勵則是外部動力機(jī)制。內(nèi)在要求和外部保障機(jī)制互相配合，協(xié)同作用，共同支持獨(dú)立審計監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)行。

三、基于四維模型的香港財務(wù)匯報局改革案例分析

香港財務(wù)匯報局（FRC）是一個既監(jiān)管上市實體財務(wù)報告行為，又監(jiān)管注冊會計師審計行為的獨(dú)立法定組織。2006年，F(xiàn)RC成立，接管原先歸屬于香港會計師公會的上市實體審計與報告違規(guī)領(lǐng)域的調(diào)查職能，但在此后的十幾年里一直“步履維艱”；直至2018年1月，香港特區(qū)政府向立法會提呈《財務(wù)匯報局（修訂）條例》草案，F(xiàn)RC啟動改革，才拉開了其走向真正“獨(dú)立”的監(jiān)管之路。2019年1月，《財務(wù)匯報局（修訂）條例》獲正式通過；2019年10月1日，該條例正式生效，F(xiàn)RC成為擁有更多職能和更大權(quán)限的獨(dú)立于審計業(yè)界的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。基于前文提出的獨(dú)立審計監(jiān)管有效運(yùn)作的四維模型，本文對香港FRC改革案例進(jìn)行分析，探討改革對獨(dú)立審計監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的影響。

（一）勝任力維度

1.在組織架構(gòu)設(shè)置方面，為配合改革后監(jiān)管職能的擴(kuò)大，F(xiàn)RC建構(gòu)了全新的管治架構(gòu)，重新設(shè)置了董事局下屬委員會，包括查察委員會，調(diào)查委員會，監(jiān)督、政策及管治委員會，財務(wù)及企業(yè)事務(wù)委員會和薪酬及提名委員會（改革前的五個委員會分別是，機(jī)構(gòu)傳訊委員會、獨(dú)立審計監(jiān)管改革委員會、運(yùn)作監(jiān)察委員會、財務(wù)委員會、薪酬委員會）。新的組織架構(gòu)分工更為清晰，可以更清楚地體現(xiàn)新監(jiān)管制度下FRC的檢查、調(diào)查及紀(jì)律處分職能。此外，F(xiàn)RC新設(shè)置紀(jì)律處分部負(fù)責(zé)履行紀(jì)律處分職能，包括啟動懲戒程序以及施加懲戒等措施。更加完善的組織架構(gòu)設(shè)置使得FRC可以及時高效地發(fā)現(xiàn)并處理其接獲的可跟進(jìn)投訴案件，使其具備更充分的勝任能力來實現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管和有效運(yùn)行。

2.在監(jiān)管程序、管制守則設(shè)置方面，改革后，F(xiàn)RC制定了全新的《紀(jì)律處分指引》、《財匯局行使施加罰款權(quán)力指引》，并由新設(shè)置的紀(jì)律處分部負(fù)責(zé)履行其新增的紀(jì)律處分職能，為其監(jiān)管職能的行使提供了合理的依據(jù)。此外，雖然《財務(wù)匯報局（修訂）條例》沒有規(guī)定FRC管治守則的設(shè)置，但是FRC自發(fā)采納國際會計師聯(lián)合會發(fā)布的最佳作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對其操守標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)部控制程序以及制衡措施等進(jìn)行規(guī)范，以高標(biāo)準(zhǔn)制定FRC管治守則，主動向國際標(biāo)準(zhǔn)看齊，這些都有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)不斷提升自身勝任能力。

3.在監(jiān)管人員構(gòu)成方面，改革后，一方面，董事局下設(shè)的各委員會至少包括一名擁有專業(yè)知識的名譽(yù)顧問；另一方面，F(xiàn)RC的治理層中至少兩人需要具備審計上市實體的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)經(jīng)驗，監(jiān)管成員豐富的業(yè)務(wù)經(jīng)驗和專業(yè)知識有助于增強(qiáng)FRC在執(zhí)行監(jiān)管活動中的專業(yè)勝任能力。

由此可見，從勝任力維度來看，改革后，F(xiàn)RC的組織架構(gòu)設(shè)置更為清晰，監(jiān)管程序設(shè)置更趨完善，監(jiān)管人員的組成充分考慮專業(yè)因素，F(xiàn)RC的自身監(jiān)管勝任力得到了提升。

（二）權(quán)威維度

1.在監(jiān)管權(quán)限方面，《財務(wù)匯報局（修訂）條例》對FRC的權(quán)限進(jìn)行了直接修訂，即FRC被賦予直接行使檢查、調(diào)查和紀(jì)律處分上市實體審計師的權(quán)力，還被賦予監(jiān)察香港會計師公會履行對上市實體審計師的注冊、專業(yè)道德、審計及鑒定準(zhǔn)則和專業(yè)進(jìn)修規(guī)定的職能。然而在此之前，F(xiàn)RC的職能只限于就有關(guān)審計及報告方面的不當(dāng)行為做出調(diào)查并匯報結(jié)果，并沒有執(zhí)行紀(jì)律處分、檢查、調(diào)查以及監(jiān)督香港會計師公會履行相應(yīng)職能的權(quán)力。監(jiān)管職權(quán)的擴(kuò)大以及獨(dú)立審計監(jiān)管地位的確立有助于提升FRC的社會影響力，進(jìn)而增強(qiáng)其監(jiān)管權(quán)威性。

2.在人員任命方面，《財務(wù)匯報局（修訂）條例》完全廢止香港證監(jiān)會（S F C）、香港交易所（H K E X）、香港會計師公會（HKICPA）等機(jī)構(gòu)向FRC提名治理層成員的特權(quán)，修訂條例規(guī)定，F(xiàn)RC治理層全部由香港行政長官任命，人數(shù)不少于9人，且治理架構(gòu)構(gòu)成以非執(zhí)行董事和非執(zhí)業(yè)會員為主。政府部門對治理層任命上的支持以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的增強(qiáng)有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)社會公信力的提升，進(jìn)而增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。

表1 財務(wù)匯報局近年來主要運(yùn)作數(shù)據(jù)比較

3.在懲戒機(jī)制方面，《財務(wù)匯報局（修訂）條例》規(guī)定，F(xiàn)RC有權(quán)就上市實體項目中的失當(dāng)行為對其審計師及注冊負(fù)責(zé)人施加紀(jì)律處分，可向上市實體審計師及注冊負(fù)責(zé)人施加譴責(zé)、罰款、撤銷審計師執(zhí)業(yè)認(rèn)可等措施，并將最高罰款額設(shè)定為1000萬港幣或所獲利潤（所規(guī)避損失）的三倍中的孰高者，而在此之前，最高罰款額僅為50萬港幣。紀(jì)律處分職能的授予以及懲戒力度的加大等法定性權(quán)力的獲得增強(qiáng)了FRC在審查具體失當(dāng)行為案件中的威懾力，也增強(qiáng)了FRC的權(quán)威性。

由此可見，從權(quán)威維度來看，改革后FRC的監(jiān)管權(quán)限擴(kuò)大、獨(dú)立性增強(qiáng)、懲戒手段更加完善、在國家法律體系中的地位得到提升，社會影響力增強(qiáng)，權(quán)威性獲得了較大提高。

（三）責(zé)任維度

1.在經(jīng)費(fèi)來源方面，改革后FRC將向證券買賣雙方、公眾利益實體及公眾利益實體審計師收取征費(fèi)作為穩(wěn)定的營運(yùn)資金，這使得FRC在運(yùn)營和財務(wù)上既獨(dú)立于政府，又獨(dú)立于香港會計師公會，有利于其明確自身職責(zé)和定位。此外，F(xiàn)RC通過每年定期公布年度報告、發(fā)布新聞通訊等及時披露其經(jīng)費(fèi)來源和使用情況，接受公眾的監(jiān)督。

2.在履職過程信息披露方面，改革后，F(xiàn)RC通過發(fā)布運(yùn)營統(tǒng)計數(shù)據(jù)、調(diào)查和查訊信息以及其他報告，并及時公布監(jiān)管機(jī)構(gòu)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，使得專業(yè)人士和公眾能夠及時了解其運(yùn)行情況。此外，改革后的FRC在施加任何罰款前必須公布處分指引，涉案上市實體審計師在FRC做出最終結(jié)論前有權(quán)就其獲得的案件顧問觀點(diǎn)信息進(jìn)行最后陳述。充分的信息披露有利于保障FRC在被賦予權(quán)力的同時更好地約束自身行為，恰當(dāng)履行監(jiān)管責(zé)任。

3.在外部約束方面，改革后香港政府新增設(shè)的“公眾利益實體核數(shù)師復(fù)核審裁處”是對FRC工作進(jìn)行復(fù)核的外部機(jī)構(gòu)，由其針對任何人士對財務(wù)匯報局或香港會計師公會的指明決定不滿并感到受屈而提出的申請進(jìn)行復(fù)核，重點(diǎn)復(fù)核FRC向公眾利益實體審計師施加紀(jì)律處分的決定以及FRC就境外公眾利益實體審計師的認(rèn)可決定，并公開進(jìn)行聆訊。復(fù)核審裁處的設(shè)立是FRC實現(xiàn)有效運(yùn)行的重要外部約束機(jī)制，有利于敦促FRC審慎做出決定，保障其監(jiān)管職責(zé)的規(guī)范履行。

由此可見，從責(zé)任維度來看，改革后FRC經(jīng)費(fèi)來源更為合理、信息披露更為充分、外部約束更為有力，監(jiān)管責(zé)任履行的制衡機(jī)制得到完善。

（四）激勵維度

1.在監(jiān)管權(quán)限方面，《財務(wù)匯報局（修訂）條例》賦予了FRC更為廣泛的權(quán)力，F(xiàn)RC可以對香港會計師公會履行規(guī)則制定、注冊和職業(yè)發(fā)展職能過程進(jìn)行監(jiān)督，同時被賦予直接行使檢查、調(diào)查和紀(jì)律處分上市實體審計師的權(quán)力。監(jiān)管權(quán)力的擴(kuò)大以及獨(dú)立審計監(jiān)管地位的確立在提高其監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)威性的同時，也強(qiáng)化了其監(jiān)管的主動性和積極性。

2.在經(jīng)費(fèi)來源方面，香港特區(qū)政府已批出四億港幣種子資金協(xié)助FRC完成改革，從2022年開始，F(xiàn)RC將自負(fù)營虧，向證券買賣雙方、公眾利益實體及公眾利益實體審計師收取征費(fèi)作為營運(yùn)資金，這一方面能夠保證FRC獲得相對穩(wěn)定、充足的經(jīng)費(fèi)來源，另一方面也將其機(jī)構(gòu)利益與資本市場的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展緊密關(guān)聯(lián)，激勵其作為一個理性監(jiān)管主體切實維護(hù)公眾利益，為資本市場健康發(fā)展保駕護(hù)航。

3.在監(jiān)管人員方面，F(xiàn)RC監(jiān)管權(quán)限的擴(kuò)大及其獨(dú)立審計監(jiān)管地位的正式確立不僅使得FRC權(quán)威性得到增強(qiáng)，也相應(yīng)地帶來FRC監(jiān)管成員社會地位的提升、職業(yè)生涯滿足感的增強(qiáng)，這也激勵著監(jiān)管成員努力維護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)聲譽(yù)，致力于科學(xué)高效的監(jiān)管。

由此可見，從激勵維度來看，改革后FRC獲得了更加充分的監(jiān)管權(quán)限，相對穩(wěn)定、充足的經(jīng)費(fèi)來源，更高的職業(yè)地位和員工滿意度，有利于激發(fā)其監(jiān)管動力。

（五）改革成效

自2018年啟動改革以來，F(xiàn)RC在提升機(jī)構(gòu)運(yùn)作透明度、保障資本市場健康運(yùn)行方面做出的努力和取得的進(jìn)展有目共睹。從財務(wù)匯報局近年來的運(yùn)作成果比較來看（如表1所示），2018年FRC已完成的調(diào)查及查訊個案數(shù)目比2017年增加55%。撇除投訴的異常來源，F(xiàn)RC接獲的可跟進(jìn)投訴數(shù)量比2017年增加38%，來自公眾的可跟進(jìn)投訴百分比（53%）首次超過從其他利益相關(guān)方接獲的投訴個案，公眾人士越來越了解FRC的工作并積極參與，公眾參與度、關(guān)注度得到明顯提升。從某種意義上說，修訂草案通過后財務(wù)匯報局的一系列運(yùn)作成果以及公眾參與度的增強(qiáng)間接印證了FRC改革取得的成效。

從國際職業(yè)界的認(rèn)可角度來看，一方面，改革后的香港FRC在跨境審計監(jiān)管方面取得了新進(jìn)展，《財務(wù)匯報局（修訂）條例》通過后，中華人民共和國財政部監(jiān)督評價局與香港FRC正式簽署審計監(jiān)管合作備忘錄，雙方在審計監(jiān)管方面進(jìn)入全面合作的新階段；另一方面，財務(wù)匯報局在管制制度、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)一步向國際標(biāo)準(zhǔn)及慣例靠近，改革之后，財務(wù)匯報局獲邀參加獨(dú)立審計監(jiān)管機(jī)構(gòu)國際論壇（IFIAR）2019周年會議，進(jìn)一步加強(qiáng)了與IFIAR成員之間的溝通與聯(lián)系，有助于香港盡快取得獨(dú)立審計監(jiān)管機(jī)構(gòu)國際論壇會員資格，增強(qiáng)投資者對資本市場的信心。

四、結(jié)束語

在探討?yīng)毩徲嫳O(jiān)管機(jī)構(gòu)有效運(yùn)作基本法則的基礎(chǔ)上，本文總結(jié)出“勝任力、權(quán)威、責(zé)任、激勵”四個保障有效性的維度，并嘗試構(gòu)建了獨(dú)立審計監(jiān)管有效運(yùn)作的四維模型。結(jié)合香港財務(wù)匯報局改革的案例分析可以看出：獨(dú)立審計監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)行需要以自身勝任力和外部保障機(jī)制為基礎(chǔ)，只有強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)勝任力、保障其權(quán)威性、規(guī)范其監(jiān)管責(zé)任的履行并激勵其監(jiān)管動力，才能切實促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行，達(dá)到預(yù)期的監(jiān)管效果。