基于生態保護紅線的自然保護地管理體系構建問題探析

呂堯

摘 要：隨著生態環境與氣候的不斷惡化，部分生態脆弱地區的環境狀況日益嚴峻。為此，我國各地都開展了一定的自然保護工作，但由于保護地管理體系不完善，目前自然保護地的生態整體仍較為脆弱。本文立足生態保護紅線相關理論，重點分析了當前我國自然保護地管理現狀與問題，從明確保護地功能定位、建立多維一體監管系統和嚴格執法監督等方面，提出基于生態保護紅線的自然保護地管理體系構建策略，以期有效推進自然生態環境保護工作可持續開展。

關鍵詞：生態保護;紅線;自然保護地;管理體系;構建

中圖分類號：S181 ? ? ? 文獻標識碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200430045

近年來，全球氣候變暖問題日益加劇，生態環境情況也逐漸惡化。2013年，中共中央頒布《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，正式提出“生態保護紅線”。隨后在2017年頒布了《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》，并出臺了《生態保護紅線劃定指南》。發展至今，生態保護紅線劃定工作已成為我國生態保護與建設的一項重要國家級工作任務。自然保護地建設作為生態保護的重要手段之一，有效實現了區域生態安全保障、重要生態系統服務功能與生物多樣性保護。然而現階段，我國自然保護地建設仍存在諸多問題，包括多頭管理、權責不清等。而基于生態保護紅線，探討自然保護地管理體系的構建問題，對推進生態保護與建設工作具有重要意義。

1 生態保護紅線相關理論

生態保護紅線是指對于維護生態安全、經濟社會可持續發展、保障人民健康具有關鍵作用，在提升生態功能、促進資源高效利用、改善環境質量等方面，必須嚴格保護的最小空間范圍。生態保護紅線主要可分為3類，分別為生態功能保障基線、自然資源利用上線和環境質量安全底線。后來，這一概念被進一步細分為具有多樣化功能的生態區域，包括重要生物多樣性維護、水源涵養、防風固沙和海岸生態穩定等，以及土地沙化、水土流失和鹽漬化等生態環境敏感脆弱區域。現階段，我國生態保護紅線劃定工作，主要遵循4大原則，分別為整體性、科學性、動態性和協調性。其目標是構建國家安全格局，確保紅線布局合理，在適應經濟社會發展需求的基礎上，充分銜接主體功能區規劃與城鄉發展布局等，構建國家和區域生態安全格局，提升生態保護能力與生態系統完整性。

2 當前我國自然保護地管理現狀與問題

2.1 自然保護地管理現狀

我國自然保護地體系是以自然保護區、自然公園和國家公園為主體的體系。具體而言，自然保護區主要用于保護典型自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物種，以及有特殊意義的自然遺跡;自然公園主要用于保護重要自然生態系統、自然遺跡和自然景觀;國家公園主要用于保護具有國家代表性的自然生態系統。自1956年第1個自然保護區建立至今，中國已建成各類自然保護地1.2萬處，所占國土面積超過18%，包括世界自然遺產、國家級自然保護區、人與生物圈保護區、世界地質公園、風景名勝區、濕地公園、森林公園、水利風景區、地質公園等。這些生態保護地區的生態環境良好，能夠為人們提供多樣化的生態系統服務，生態、文化及社會價值較高。

由于保護區類型較為多樣，所以保護性質、要求與級別也存在一定差異。參照IUCN保護地管理體系，按照各保護地劃定部門的標準與定義，將保護地管理分為嚴格保護型、保護為主型和保護開發并重型3類。具體而言，嚴格保護型管理方式主要用于區域生態較為脆弱、抵抗力穩定性相對較弱，且具有極其重要生態功能及價值的保護地。管理時要確保區域內部原生境保留完好，生態功能不退化，生物多樣性不減少，區域性質無改變、面積不縮小。保護為主型管理方式主要用于具有一定抵抗力和恢復力穩定性，且生態功能及價值非常重要的保護地。管理時以保護為主，在保證區域內部生態系統功能不退化、面積不縮減、生物多樣性不減少的前提下，適當開展科學研究、文化游覽等活動。保護開發并重型管理方式主要用于具有重要的生態功能及價值的保護地。管理時可開展娛樂、觀光、休閑、文化教育和生態保護宣傳等可持續活動。

2.2 我國自然保護地的管理問題

2.2.1 運行管理體制不健全

我國自然保護區條例中明確規定，國家級自然保護區的管理工作，主要由國務院有關自然保護區的行政主管部門或所在地政府部門開展。然而，現狀卻是上級主管部門負責業務工作，縣級以上地方政府開展行政管理工作，部門間對于自然保護區管理仍存在權利不明、職責不清問題。并且，部分自然保護區由于發展緩慢，對當地經濟貢獻較少，政府部門便放松了對保護區的管理工作，使得保護區發展更加緩慢，自然環境保護也不到位。

2.2.2 綜合管理體制不完善

我國自然保護區的管理工作經過充分的科學研究，明確自然資源保護、環境教育等是管理的主要目標，刑偵管理只是其重要管理手段之一。然而目前，我國尚未出臺完善的自然保護區的管理規范，相關管理體系也不完整，致使自然保護地的年度計劃制定難以真正落實。除此以外，我國部分自然保護區還存在各自為政現象，相互之間缺乏有效溝通與聯系，無法做到優勢互補、取長補短。這進一步使得上、下級管理部門之間的工作產生脫節，自然保護區呈現出典型散漫型管理狀態，環境保護質量總體不高。

2.2.3 缺乏充足管理資金投入

我國一些專家學者對自然保護區的資金狀況做了研究分析，并指出全國自然保護區需資金為40～220億元。雖然這個數字比較龐大，自然保護區管理的資金投入的確比較困難，但這一投入與治理后的生態環境相比，與生態惡化造成的損失相比卻微不足道。然而目前，由于相關部門保護意識不強，我國多數自然保護區的管理資金投入嚴重短缺，部分保護區存在有名無實現象。

3 基于生態保護紅線的自然保護地管理體系構建3.1 明確保護地功能定位，制定分類劃定標準

建立自然保護地是為了守護自然生態，保護自然資源、生物多樣性與景觀多樣性，實現人與自然和諧永續發展。因此，在構建自然保護地管理體系最初，要明確保護地功能定位，制定分類劃定標準。具體而言，需要將生態功能、生態環境敏感脆弱以及其它有必要嚴格保護的各類自然保護地，納入生態保護紅線管控范圍。按照自然生態系統整體性、系統性與內在規律，將自然保護地按生態價值和保護強度高低進行依次劃分。并以此為基礎，制定自然保護地分類劃定標準，對現有各類自然保護地開展綜合評價，如自然保護區、風景名勝區、地質公園、沙漠公園、野生植物原生境保護區等。并按照保護區域的自然屬性、生態價值和管理目標，進行梳理調整和歸類，形成不同類型對應的管理標準，切實提高保華地管理水平。

3.2 利用先進互聯網技術，建立多維一體監管系統

基于“基礎-現狀-變化”生態狀況綜合評估業務模式，借助大數據技術開展自然保護地生態保護紅線狀況監測與成效評估，以此為基礎核算出生態保護狀況，進而對應調整生態保護管理制度;運用“天-空-地”一體化監測技術，及時獲取野外固定臺站無人機和衛星遙感的觀測數據，集成自然保護地生態環境統計數據與生態保護紅線監管“大數據”，為各地區政府和單位共同開展生態保護紅線的動態監管提供前提條件;運用云計算、物聯網等信息化技術，建設和完善生態保護紅線綜合監測網絡平臺，提高自然保護地生態預警能力，及時評估和預警生態風險，保證生態保護地管理的高效開展。

3.3 嚴格執法監督，加強保護地生態環境考核

我國應盡快制定自然保護地生態環境監督辦法，建立統一執法機制，并加大自然保護地的生態環境保護綜合執法，加強保護地生態環境考核。自然保護地政府部門應強化監督檢查，定期開展“綠盾”監督檢查專項行動，及時處理違規問題。同時，對于違反自然保護地法律法規規定，造成生態系統和資源環境損害的單位和責任人，應該嚴肅追責，強化地方政府和管理機構的主體責任。此外，應適時引入第三方評估制度，強化保護地生態環境評估考核。通過對自然保護地管理的科學評估，及時掌握各類自然保護地管理和保護成效情況，并根據實際情況，采取相應保護行動。

參考文獻

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（責任編輯 李媛媛）