“公積金制度的歸宿不應是‘廢’，而是‘改’”

公積金業務專柜一角。IC?photo　?圖

戴曉波（上海社會科學院研究員、原城市與房地產研究中心主任）

★我認為，取消公積金實質就是取消職工的住房消費補充性工資分配與收益，大白話就是降工資、降收入、降住房消費，無論何種理由，取消公積金的制度安排對職工是不公平的，除非職工自愿不參加公積金。

公積金制度成敗核心是國家、企業和個人之間的利益分配和再分配，形成“三方共贏”平衡。

當年上海公積金制度改革的成功經驗表明，實現職工利益優先，企業和政府的利益均衡是改革成敗的關鍵。

公積金制度的四個利好

公積金制度建立至今，基本實現了職工、企業和政府的利益分配“三方共贏”格局，至少帶來了四個好處。

第一個好處是公積金姓“私”，增加了個人的住房專項收入。

資金屬性是公積金制度設計中最根本的問題。公積金是職工工資以外的住房專項資金，歸職工個人所有。改革初期，有的政府管理部門或者企業不能理解公積金的屬性，出現了占用和挪用公積金等現象。通過理論研討和權益主張，公積金作為個人資金最終在司法實踐中受到了法律保護。

我認為，取消公積金實質就是取消職工的住房消費補充性工資分配與收益，大白話就是降工資、降收入、降住房消費，無論何種理由，取消公積金的制度安排對職工是不公平的，除非職工自愿不參加公積金。

公積金還有一個政策利好就是繳交和支取公積金，可以雙向減免個人所得稅，在現有個人所得稅申報在每月平均收入5000元的基數水平上，可以讓大部分職工享受到稅收減免的好處，優于企業年金和事業年金僅在繳交時可以享受單向個稅減免的優惠。

第二個好處是公積金姓“房”，改善居住。

從歷史階段看，眾多已經購買自住住房和商品房的居民，凡是支取和貸款使用過公積金的職工，已經在住房財產和消費上實實在在獲了利益。

今天，由于房價的上漲和公積金規模限制，公積金在個人抵押貸款中的份額下降很多，但是在公積金還貸、其他住房支出上，仍發揮著積極的作用。

第三個好處是，企業的職工住房分配貨幣化。

公積金制度在設立初期對企業的好處是很明顯的，得到了企業的大力支持。一是國有企業參加公積金制度后，可以不用承擔為職工建造和分配住房的義務，可以全身心參與市場競爭和企業發展；二是外資企業可以在市場低工資的水準外專項負擔員工住房消費，避免企業撤走后，將員工住房問題轉嫁給政府和社會，這也是新加坡實施公積金制度的一大經驗；三是政府機關和學校、醫院等事業單位的職工參加公積金后，可以增加收入待遇，留住人才和穩定人員。

第四個好處是為住房保障和房地產發展奠定基礎。

從政府層面看，公積金制度對住房保障和房地產市場發展30年來起到了積極的作用。上海今天的住房保有量已達到7億平方米，是1990年住房制度改革前的7倍；人均住房居住面積也從4平方米上升到17平方米。

在住房保障上公積金一直發揮著積極的作用。上海住房解困和最低保障的人均居住面積，從1990年的2.5平方米提升到2000年的4平方米，今天已經到8平方米以上。2010年代，開始嘗試公積金資金進入保障住房建設領域。

房地產市場化時期，公積金在初期解決了居民購買商品房和裝修的資金支取和貸款問題。由于房價的上漲，公積金在住房抵押貸款上的地位和作用捉襟見肘，但仍然在努力發揮積極影響。

公積金制度的三個問題

隨著中國的房地產市場發展和房價高企，公積金制度的邊際效用在逐年下降，公平性問題日益凸顯，線上吐槽和線下詬病越來越多，究其原因，主要存在三大問題。

第一個問題是公積金的使用限制多。

因為早期公積金管理存在投融資風險問題，公積金條例出臺后限制了資金使用渠道，規定只能用于住房使用支取、退休支取和公積金貸款等有限用途，使得因病支取、租賃和物業管理費等即使是屬于住房消費的支出，公積金也不能使用。這就使職工對公積金的存在感和獲得感大打折扣。

借鑒新加坡公積金經驗，從資金使用范圍看，最初制度設計是單一的養老金存取功能，后來逐步擴展到住房、醫療、子女教育等多方支出；此外，新加坡公積金的互助功能也特別多，不僅可以自己用，也可供直系親屬在住房、教育和醫療等方面使用。

第二個問題是公積金存款的增值渠道非常有限。

首先，按照公積金的性質，公積金貸款利息由政府確定低息，對參加公積金的貸款人有利，但保值增值收益小；其次，因為公積金存款是強制性儲蓄，存款利息也由政府規定，按照銀行公布的存款利率付給個人，各家商業銀行通過利差獲得了巨大商業利益；再次，住房公積金管理體制僵化，作為事業單位管理成本高但效率低，加上機構創新不夠，亟待機構改革和去行政化，否則難以適應形勢發展。

當年我們就認識到，只有大城市的公積金管理中心才有可能使管理成本與資金規模適配。如今，每個城市無論公積金規模大小都設立了住房公積金中心，人浮于事現象一定存在，從管理成本上看難以持續長久。

再次借鑒新加坡公積金制度，從總量資金保值增值上看，其已從過去由公積金局購買新加坡政府住房建設債券的單一渠道，發展成為社會基金。不僅公積金局進行機構投資和運作實現公積金的保值增值，甚至個人也可以用自己的公積金進行證券、外匯等金融投資，自行保值增值。

第三個問題是職工之間利益分配不均衡。

公積金制度實施初期，是設想讓一部分人使用公積金先購買自住住房，然后隨著公積金積累和資金規模的增加，再支持購買新建商品房的職工使用公積金。現在回頭看，買房的職工因為房價上漲獲得了高資產回報，而未使用過公積金的職工卻因貨幣貶值和銀行利息低下，沒有得到公積金的改革紅利。對參加公積金的職工來說，當時的選擇機會是公平的，但結果卻對沒有選擇使用公積金的職工產生了利益不均衡。

住房制度改革初期，民營企業和個體工商戶數量較少，加上基于成本考慮多數企業家不愿參加公積金，如建筑企業已為職工提供工棚、餐飲企業通過群租為職工提供住宿、園區提供員工宿舍……這些企業的員工由于流動性大，繳交公積金的意愿不高，留下了外來務工人員不參加公積金制度的遺憾和不均衡。

隨著80、90后新一代的員工入職，他們繳交的公積金在住房貸款使用上的低利率優勢，對高房價來說已是杯水車薪。因此可以說，公積金制度在新形勢下，新一代職工與老一代相比利益是不均衡的。

公積金改革的兩個方向

關于公積金制度的存廢早在2013年就曾有過討論，我當時接受媒體采訪時就提出，公積金應成為社會基金，并給了三個公積金的改革方向：社會基金、社保基金、房地產基金，很遺憾的是它們至今都沒有實現。為什么政府沒有采納這三種辦法呢？關鍵在于公積金姓“房”還是姓“養”之爭沒有一致。

第一個方向是存量時代的公積金仍然姓“房”，即用于房產。

中國已經開始進入住房存量時代。由于三十年來我國房地產市場和住房保障形式發生了巨大的變化，新建商品房竣工面積逐年遞減、二手房交易市場占比逐年提升、住房租賃市場方興未艾。

公積金姓“房”無可非議，但其功能仍停留在1990年代的住房增量發展時代的初期，不能適應當前已出臺的公租房、廉租房等住房保障新政，更在房地產市場宏觀調控中發揮作用有限。我已多次呼吁，如果公積金繼續姓“房”，除了原有存取和貸款功能外，還應進一步放開職工在自住住房的裝修、租賃、物業管理費和維修基金補充等住房消費方面的使用，讓公積金加大力度用于住房保障和住房消費。

另一個方向是老齡化時代呼喚公積金姓“養”，即用于養老。

近年來，隨著城市老齡化進程加快，事業年金和企業年金作為自有資金的補充性養老金制度已經建立，而并非所有企業都為員工繳納企業年金，且企業年金如果要求企業強制性繳納，會加重企業成本。因此，有建議“三金合一”，讓公積金也姓“養”。

即使公積金姓“養”，仍有很多技術問題需要解決，如，需將退休后公積金一次性支取改為按年限分期支取；并軌后“三金”的稅收政策應適用公積金的“雙向”個人所得稅免稅，而非企業年金、事業年金的繳交免個稅和支取征個稅的“單向”免稅等。

總之，公積金制度的歸宿不應是“廢”，而是“改”。

公積金制度成敗核心是國家、企業和個人之間的利益分配和再分配，形成“三方共贏”平衡。從分配角度看，主“廢”觀點是為了給企業減負，這種減負是以犧牲企業職工利益為代價的，也不符合社會主義國家為人民服務的核心價值觀。從實際效果看，取消公積金會影響住房投資、住房消費和職工養老金來源，于國于民都是不利的，會打破公積金的個人、企業和政府的利益平衡格局。根據以上分析，我不主張在現階段取消和廢除公積金制度。

在過去十年中參與的多次國家和地方關于公積金制度改革的討論中，課題牽頭方大多是從自身部門和機構利益出發，進行制度再設計。改革的指導思想不同，方案的利益歸屬就不同，這也是為什么很多方案最后無疾而終的原因。當年上海公積金制度改革成功的經驗表明，實現職工利益優先，企業和政府的利益均衡才是改革成敗的關鍵。