城市補短板為時未晚

陸銘

最近的新冠肺炎疫情讓很多人產生了對城市發展的疑惑。我們的城市怎么了？高密度的大城市發展是不是出錯了？至少可以從兩個方面反思，一方面是城市之間，另一方面是城市內部。

從城市之間的空間治理來說，我國長期以來未能充分順應人口在地區之間的流動趨勢。其中尤其有待解決的問題是，如何順應人口向少數地區集中的客觀規律，科學的預測人口空間分布，從而在城市層面相應提供基礎設施和公共服務。長期以來，在中心城市及其周圍地區一直存在著兩種傾向，使得城市的基礎設施和公共服務成為短板。一種情況是，一些大城市的地方政府常常不愿意接受人口增長背后的客觀規律，一邊試圖控制人口增長，一邊對于基礎設施和公共服務的規劃，也按照人口控制的目標來制定。結果使得基礎設施和公共服務提供跟不上人口自由流動導致的人口空間集聚。另一種情況是，一部分大城市歡迎外來人口來到本地，甚至在前兩年出現了地方之間的搶人大戰。但是，在傳統體制下，地方政府抓經濟發展和招商引資非常有經驗，而對于人口增長所帶來的基礎設施和公共服務需求卻重視不夠，對于城市如何應對人口增長所帶來的各種風險也經驗不足，甚至不愿意在那些短期并不帶來經濟增長的方面進行投資。這種現象也造成了基礎設施和公共服務的短板。

再說回城市發展的趨勢。最近疫情到來的時候，社會上產生了很多質疑人口高密度和大城市發展的聲音。實際上，自從人類城市誕生以來，各種城市病就一直伴隨著城市的發展。從歐洲中世紀的黑死病到現在美國的流感，傳染病從來沒有離開過城市。但是，如果把疾病的暴發也和城市規模聯系在一起，就多慮了。傳染病不僅會在大城市暴發，也會在小城市甚至農村暴發。特別要強調的是，如果承認經濟和人口向少數地區集中的趨勢是客觀規律，那么認識到當前城市存在的短板，正確的選擇就只能是去補齊這個短板，并且改善城市的治理。

當前大城市補短板本身又是一個城市內部的空間治理問題。在大城市內部，人口總量的增長伴隨著城市面積的擴張。同時，大量新增的人口相對更多地集中在城市的外圍地區。這樣一來，由于歷史上優質的醫療、教育等公共服務資源集中在中心城區，同時如前面所述，地方政府對于適應常住人口增長的基礎設施和公共服務提供又重視不足，因此，城市的短板更加體現在城市的郊區。這樣一來，又會導致新增人口的居住地遠離公共服務較為集中的中心城區，造成城市居民消費公共服務時的長途通勤，加劇了城市的擁堵問題。由于這個原因，城市的補短板工作必須適應人口增長的趨勢，在城市的郊區合理規劃和建設公共服務設施。

最近疫情的暴發，可能會提醒地方政府加強對于醫療和公共衛生機構的建設。但另外一個容易被忽略的問題是學校，尤其是高中。隨著戶籍制度的不斷推進，國家也要求在特大和超大城市順應人口集中的趨勢，提高本地戶籍人口的比重，而且要改革積分落戶制度，以實際居住和就業的年限為主要標準，降低積分落戶的門檻。這樣一來，一定會帶來更多的教育需求。現狀卻是在特大和超大城市，非本地戶籍外來人口難以在本地接受普通高中教育和參加高考。因此，教育的短板在高中階段特別嚴重。這個問題如果不盡早在城市的規劃和建設中加以考慮，那么就將在未來形成制約城市戶籍制度改革的短板，并且不利于特大和超大城市增強經濟和人口的承載力。