游艇海上突發事件應急救助研究

李巍

一、游艇海上突發事件的內涵及特征

游艇作為一種集休閑、娛樂功能于一體的非公約船舶，其登記與檢驗管理不同于商船，游艇已成為新興的海上交通風險。比如近幾年傷亡慘重的“東方之星”游輪沉沒事件。根據《國家海上捜救應急預案》，海上突發事件是指：船舶、設施在海上發生的碰撞、擱淺、傾覆、爆炸、火災或者污染所造成或可能造成的人員及財產損失，需要采取緊急措施予以應對的事件，主要是船舶在航行、停泊或者作業過程中所發生的人為事故與自然災害。海上突發事件除了具有一般突發事件的突發性、緊急性以及不確定性之外，還與海上特殊環境特征結合呈現自身的特點：

（一）救助時間緊迫、短暫。游艇若在茫茫大海上航行時發生安全事故，從危險發生到遇難時間短暫，往往僅為數小時。由于游艇航行遠離陸地，事發海域的流動性導致救援環境較為特殊，救援力量有限，因此搜救資源往往鞭長莫及，救援主體無法在事故或災害發生的第一時間到達現場并實施救援。這也是很多海上突發事件中人命不能得到及時救助的主要原因。“東方之星”號客輪遭遇暴風雨襲擊翻沉事件，事故發生后不到10小時郵輪就已沉沒，不僅救助力量短時間內無法到達并開展救援，就連大量乘客都來不及逃生。

（二）救助資源不足。游艇海上突發事件最主要的特點就是突然性，需要作出快速反應。而目前海上搜救工作主要依賴于政府公務船艇、港口公司的應急拖輪以及事發時附近水域的過往船舶。海上突發事件的發生，事先完全無法預測事故發生的時間地點、天氣狀況以及遇險人員數量、傷亡情況，需要救助單位隨時待命隨時出發。目前我國與西方發達國家如美國、加拿大等國相比，海上搜救立體救助能力較弱，目前南海只有第一救助飛行隊，救助范圍涵蓋廣東、海南省，這對于遼闊的南海海域上發生的突發事故，搜救力量明顯不足。而公務救助船的船艇較小，抗風浪等級較低，只能在近海港區附近進行搜救，專業救助船舶數量不足，分散的民間救助資源滿足不了日益增長的游艇搜救的需要。

（三）救助協調應急機制不力。游艇旅游涉及多方主體，需要主管部門建立有效的協調機制，明確劃分各方職責。〔1〕海上突發事件應急救助涉及多個涉海職能部門，是一項復雜的系統工程，涉及預警、監測、應急處置、人員救治、打撈清除、通信等諸多環節，需要周密的組織與保障，否則難以達到快速反應及救助的要求。目前，我國海上搜救以交通運輸部為主，中央層面，中國海上搜救中心負責組織、協調海上搜救成員單位參與應急救助，地方層面，各地海上搜救中心是其管轄海域搜救應急工作的指揮機構，負責協調各職能部門協同處置，地方的海上搜救中心是由海事局的指揮中心（搜救中心辦公室）來承擔。在海上突發事件應急處置時，海上搜救中心就需要合理安排應急資源的使用，根據險情特點組織相關單位開展救援，但海上搜救中心的地位決定了突發事件發生時，能指揮和調動的最主要力量還是海事及專業救助部門，缺乏其他部分的有效配合。此外，我國現行海上突發應急治理仍是“條塊結合、以塊為主”的屬地管理體制，不同涉海部門職責不同、隸屬不同、管轄邊界與權限不清晰、職責存在交叉，加之平時溝通配合演練不足等多種因素，當發生海上突發事件時，救助力量分散、相互牽制，難以充分調動各方救助力量。

二、游艇海上突發事件治理的整體性分析

危機管理的精髓在于發現潛在的成功機會。〔2〕整體性治理是應對碎片化治理而生的，其與協同治理、合作治理等治理理論本質上并無二致，關注的仍然是多元合作以應對公共管理政策的失靈，解決社會公共問題。高度組織化、官僚化的機構構筑了無形的墻壁，機構之間無法形成戰略同盟，整體性治理正是對官僚制封閉管理模式的再造，它主張清除部門內部壁壘，以滿足公眾需求為導向，以信息技術為手段，以整個過程和整體利益為目標，通過橫縱向的有效協調，實現治理層級、治理功能、信息系統以及公私關系之間的整合，為公眾提供無縫隙的公共服務。〔3〕當前，游艇海上突發事件的頻發主要在于碎片化的危機治理模式，無法實現部門間的合力，導致應急協調聯動不力，影響搜救工作的整體運轉。

（一）應急預案碎片化

危機預防的關鍵在于編制預案，預案的編制離不開對風險源與脆弱性的科學分析，以此開展風險監測、預警以及應急處置、善后工作，預案的本質是用科學的、確定性的行動方案來應對可能發生的危機或潛在風險。〔4〕由于海上突發事件的原因不同，應急處置涉及到相關預案也較多，既有《國家海上搜救應急預案》這樣的總綱性預案，還有《海上客船遇險應急預案》《水路交通突發事件應急預案》等專項應急預案。各級政府還要依據上位預案，制定本級的配套預案。從這個角度而言，應該說現有的海上應急預案體系是較為全面的。但一方面，實際應急預案在編制過程中往往對危機預防重視不夠，對各部門的職責和義務缺乏詳細的描述，組織協調工作缺乏明確的說明，不同層次的應急預案同質化嚴重，可操作性不強，導致在面對不確定的海上突發事件時，難以依據現有的預案進行有針對性的處置，增加了治理活動的難度。另一方面，由于預案太多，導致應急處置中缺乏統一的指導性文件，造成海上突發事件發生后無法形成協調統一的應急行動，甚至相互掣肘。

（二）社會力量協作失靈

公共治理中政府角色已然發生轉變，雖然其仍是現代危機治理形態的核心，但不是唯一的治理主體，“政府主導”不等于“政府包攬”，不能擠占市場組織和社會組織的位置而取代他們的功能，而應利用其權威地位充分發揮社會各方面的力量。〔5〕整體性治理不僅注重政府內部縱向與橫向之間的整合，也注重政府與社會組織之間的協作。海上搜救本應是政府提供的一種公共服務，只有社會效益而沒有經濟效益，且投入成本較大，因此，要提高海上突發事件的救助效果，除了政府公務救助、依靠專業的救助力量外，更離不開廣泛的民間參與。例如，游艇航行過程中常發生的擱淺、機械故障事件，漁船和附近過往船舶在救助中發揮了重要作用。但海上突發事件處置工作存在分級管理，指揮協調權均在政府部門，各項工作都需聽從其統一指揮，特別是發生在遠離海岸線較遠水域的事故，專業救助力量無法及時到達事發海域，海上搜救工作往往通過行政命令，強制要求附近過往船舶改變航向前往事故現場先行展開救助行動，但這種行政命令式的協調機制應對海上應急救助的效果并不佳。對于參與海上救助行動的非專業船舶來說，參與救助不僅自身面臨一定的安全風險，也將由于救助支出較大的成本以及耽誤作業造成自身的經濟損失。然而現有制度缺乏明確統一的補償激勵標準，導致其在救助活動中權利職責不對等，影響其參與救助的積極性。

（三）信息溝通碎片化

信息是為研判危機和防范風險提供依據，對于應急能否快速響應至關重要。在政府組織管理過程中，由于相關法律法規不健全，部門條塊分割化、功能碎片化，部門之間缺乏有效的協調和整合，導致跨部門、跨地區、跨政府組織的信息壁壘，產生信息孤島。〔6〕海上突發事件涉及信息眾多，不同部門之間的信息無法及時共享，這種信息孤島現象進一步阻礙了信息和資源的有效流通，導致部門之間相互隔離，加劇了應急處置工作的協作難度，造成人力物力的浪費，影響救助的效率。

三、游艇海上突發事件的整體性治理路徑

整體性治理的理念旨在讓政府的職能歸位，回歸其公共服務的職能，力求改變公共管理的碎片化問題。整體性治理理論為游艇海上突發事件治理提供了一種解決方案，具有較強的借鑒意義。

（一）科學制定海上突發事件應急預案

海上突發事件的應急治理中，不同主體制定的應急預案在信息傳送、流程響應以及協調責任主體方面均存在不同之處，無法做到協調一致。因此，危機應急預案的編制應該對海上突發事件既能起到指導作用，又能有明確具體的應對措施，保證應急治理的各個環節銜接順利。因此，必須強化危機預防，推動游艇海上突發事件從應急管理向風險治理轉變，科學制定應急預案，明確不同海上風險源和風險事項，根據碰撞、溢油、擱淺、爆炸等不同類型的海上突發事件建立針對性的應對措施以防范風險。同時，還要建立危機管理和考核機制，明確部門之間的協同程序，實現治理關口的前移。

（二）整合社會力量參與游艇應急救助

在面對現實的事故災害情景時，應急管理組織體系往往會產生能力之后的困境，學術界將其稱為“情境差距”，而情景差距的彌合過程也是應急組織體系對事故災害的適應過程。〔7〕事故災害與組織適應體系成正比，越嚴重的事故災害，就會有越多類型的組織進入災害應對體系，而且會有越多形態的組織適應出現。組織的“結構—功能”轉換越順暢，災害的應對就越有效，而組織的彈性成都越高，組織“結構—功能”的轉變就越及時組織的內外關系越協調，組織適應災變就越有效。〔8〕整體性治理的題中之意就是尋求不同主體之間的協商與合作，這也是游艇突發事件治理的必由之路。整體性治理既強調橫向縱向政府間的協同合作，又強調政府與非政府組織、公眾等多元主體間的協同配合，以有效應對海上突發事件的復雜性、短暫性與緊迫性。目前，現有的專業海上應急救助力量尚不能完全覆蓋沿海水域，社會力量分布廣、機動性強，大部分搜救工作依靠社會力量，但現有針對社會救援力量的政策支持存在空缺，對社會救援力量參與搜救的補償機制及獎勵機制均不完善，應構建合理的搜救補償機制，以提高社會救援力量的積極性。

（三）搭建游艇應急救助信息共享平臺

整體性治理基于龐大精細的信息化系統，其主張充分運用現代信息技術進行跨區域、跨部門的信息整合與共享。信息系統的整合有利于消除信息鴻溝、信息孤島以及信息不對稱現象，統一碎片化的信息系統和信息規劃，實現信息資源共享，打造無縫隙公共服務。對于海上突發事件而言，應對危機離不開高效的信息收集與分析能力，只有對信息充分準確地研判才能制定出科學、合理的應急措施。因此，搭建游艇海上應急救助信息共享平臺，破除部門信息梗阻，加強突發性事件的應急協調機制建設，確保信息溝通順暢，信息共享，從而為危機預警和決策、應急處置與救援工作等提供強有力的信息支撐。游艇作為水上休閑娛樂的高檔消費品，也應通過海事信息化建設實現監管的信息化，將游艇的海上應急救助工作納入地方政府的全盤應急管理工作中，推進北斗導航系統和GPS系統在游艇應急救助上的廣泛應用。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：張 港〕