“互聯網+”背景下我國政務公開的困境與對策

方伶俐　胡瀟　王雨璇 許若冰

引言

學術界一般認為我國政務公開肇始于20世紀80年代的村務公開。早在1991年，中共中央和國務院就提出建立村務公開制度。1998年11月，全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法》，明確提出“村民委員會實行村務公開制度”。“村務公開的成功實踐為各級政府的政務公開提供了很好的經驗借鑒。”〔1〕村務公開廣泛推進的同時，部分基層機關開始積極探索政務公開“兩公開一監督”試點工作，部分地區形成“以村帶鎮”的政務公開機制。2000年，中央下發《關于在全國鄉鎮政權機關全面推行政務公開制度的通知》，政務公開制度開始在全國鄉鎮政權機關和派駐鄉鎮的站所全面推行。21世紀初，政務公開范圍由鄉鎮逐漸擴展到縣（市）、市（地）、省，政務公開逐步發展并趨于成熟。2005年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發文《關于進一步推行政務公開的意見》，對全國范圍內的政務公開工作進行了全面部署。2008年5月，《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）開始施行，標志著我國政務公開進入了制度化、規范化的全新階段。2016年，中辦國辦聯合印發《關于全面推進政務公開工作的意見》（簡稱《意見》），推進決策、執行、管理、服務和結果“五公開”，政務公開工作進入全面推進階段。2019年，《條例》進行了修訂，新修訂的《條例》深刻闡明了新時代政務公開的新定位，把人民群眾滿意度作為了檢驗政務公開工作的重要標準。〔2〕

值得注意的是，在我國政務公開的發展過程中，互聯網的普及和快速發展為其縱深開展提供了良好的契機和有利條件。自1999年我國啟動“政府上網工程”以來，互聯網的運用就成為政務公開的“標配”。〔3〕此間，各級政府的政府門戶網站相繼建立，并逐漸成為政務公開的重要渠道。2009年我國進入移動互聯網時代以后，政務微博、微信以及政務客戶端開始蓬勃發展，民眾獲取政務信息更加方便快捷，政府與民眾的互動顯著增強。當前，“互聯網+”時代已悄然來臨，以互聯網為代表的信息新技術在政治、經濟、社會生活等領域不斷擴散、應用，與傳統產業不斷融合發展。〔4〕在“互聯網+”的新形勢下，政務公開面臨著新機遇、新挑戰。中央政府為推動“互聯網+”與政務公開的融合發展出臺了一系列政策文件，強化了政務公開的制度保障;地方政府同樣進行了大量有益探索，確保政務公開范圍拓展、渠道暢通。但是，“互聯網+政務公開”仍然面臨著困境，因此為推動“互聯網+”背景下政務公開深入發展，亟需找出當前政務公開存在的不足，提出相應的解決辦法。

一、“互聯網+”政務公開的發展與成效

自2012年“五屆易觀移動互聯網博覽會”上，易觀首席執行官于揚提出“互聯網+”的概念以來，2015年，全國人大代表馬化騰提出《關于以“互聯網+”為驅動，推進我國經濟社會創新發展的建議》議案;同年3月，國家總理李克強在《2015年政府工作報告》中首次提出“互聯網+行動計劃”，“互聯網+”正式進入國家頂層設計層面;當年7月，國務院發布《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》，旨在加快推動互聯網與各領域深入融合和創新發展，其中提出要創新政府網絡化管理和服務。2016年政府工作報告，首次提出“互聯網+政務服務”的概念。此后，國家政策陸續出臺，各地方政府規劃持續跟進。借助互聯網、大數據、云計算等技術優勢，政務公開的制度不斷完善、渠道日益多元、內容日益豐富，政務公開工作取得了巨大成就。

（一）出臺系列政策，強化政務公開制度保障

2015年“互聯網+行動計劃”提出以后，互聯網與政務公開進入快速融合、不斷發展的階段。〔5〕政府高度重視“互聯網+政務”的發展，出臺了一系列政策文件。2000——2019年間，國務院發文中關于“政務公開”、“政府信息公開”的文件達40余份，政務公開的規范化、制度化、長效化得到保障。2005年《關于進一步推行政務公開的意見》明確提出，建立健全包括主動公開和依申請公開制度、政務公開評議制度和責任追究制度在內的政務公開法規制度。2008年《政府信息公開條例》頒布施行后，地方政府開始積極推進政務公開的制度化工作，各地《政府信息公開規定》陸續出臺。2016年《關于全面推進政務公開工作的意見》提出，實行政務公開負面清單制度、重大決策預公開制度、行政執法公示制度，建立健全重大決策跟蹤反饋和評估制度，將政務公開實踐成果上升為制度規范。

（二）拓寬政務公開渠道，政務新媒體發展良好

隨著互聯網技術的發展，政務公開的渠道呈現多元化。進入互聯網時代以前，政務公開主要依靠廣播、電視、政府公報等傳統媒介，啟動政府上網工程后，各級政府網站相繼建立，功能日趨多元和完善，成為政務公開的主要渠道。移動互聯網時代到來后，手機、平板等移動設備呈爆發式增長，政府開始重視利用新媒體來聯系和服務廣大群眾。2014年《政府信息公開工作要點》中，政務微博、微信首次被提出作為政務公開平臺建設，在此之前，地方政府就已經開始政務新媒體的探索工作。2009年，我國第一個政務微博"桃源網"誕生，隨后“微博云南”、“平安肇慶”等政務微博陸續面世。2011年，微信這一即時通訊工具一經推出，立即受到公眾追捧，地方政府緊跟時代潮流利用微信進行信息公開。

近年來，為了貫徹落實中央政府關于“利用好政務微博微信、政務客戶端等政務公開自有平臺”的指示，各級政府積極推進政務新媒體的建設工作。調查數據顯示，目前我國已有297個地級行政區政府開通了“兩微一端”等新媒體傳播渠道，總體覆蓋率達88.9%;截至2019年6月，經過新浪平臺認證的政務機構微博為13.9萬個，微信城市服務累計用戶數達6.2億，各級政府開通政務頭條號81168個。〔6〕

（三）拓展政務公開領域，政務公開內容日益豐富

政務公開初始，其公開的內容多為政府及各部門的各類辦事事項。隨后的十多年間，為了加強透明政府和法治政府建設，中央政府全力推進政務公開領域和范圍的拓展，政務公開取得了長足的發展，其公開內容日益豐富。2016年政務公開實行“決策、執行、管理、服務和結果”全過程公開，將政務公開從靜態的結果信息進一步擴展為過程性的動態信息。〔7〕2019新修訂的《條例》確立了“以公開為常態，不公開為例外”的原則，明確了公開與保密的界限，有利于擴大公開的深度和廣度。從2016—2019四年來的政務公開工作要點中可以窺見，政務公開內容廣泛涉及改革、經濟、民生、政府建設、政務參與等眾多方面，重點領域信息公開、政策解讀及回應關切已成為當前政務公開工作的要點。

二、“互聯網+”政務公開發展面臨的困境

（一）法律法規不健全，信息安全缺乏保障

完善的法律法規是政務公開良性發展的必要保障。西方國家在政務公開方面擁有較為完善的法律體系，如瑞典1776年制定《出版自由法》、芬蘭1951年出臺《公務文書公開法》、美國1966年出臺《信息自由法》等。我國政務公開起步較晚，尚未頒布政務公開的專門法律文件。我國雖出臺了眾多促進政務公開發展的規定，但是較為零散、系統性不足，且大多以行政法規、部門規章為主，不存在很強的法律效應。尤其是，隨著互聯網技術和信息化手段不斷發展成熟，政務公開已離不開互聯網這一重要載體，但是網絡安全隱患的存在使政務信息安全缺乏保障。國家互聯網應急中心監測發現，2019年上半年我國大約4萬個網站遭到篡改，其中政府網站有222個。〔8〕可見，網絡信息安全亟需立法保障。目前我國除了2017年頒布施行的《網絡安全法》以外，在政務信息安全保護、信息共享及保密等方面還留有法律空白，不利于“互聯網+政務公開”工作的深入開展。

（二）信息共享機制不完善，孤島現象嚴重

“互聯網+政務公開”的優勢在于能利用大數據、云計算、物聯網等技術實現互通互聯，完成政務信息的高度整合和實時共享。但是，我國政務公開在打破部門壁壘、實現信息共享方面仍存在眾多不足。首先，多數地方政府還未建立起統一的數據共享平臺，職能部門依賴各自的政務平臺發布信息和數據，部門間信息壁壘嚴重，重復建設導致資源浪費，成本高漲。《2019中國地方政府數據開放報告》顯示，截至2019年上半年，我國已有82個省級、副省級和地級政府上線了數據開放平臺，但存在著信息更新不及時、數據獲取利用不便捷等問題。其次，由于條塊分割體制的影響，地方政府形成了“縱強橫弱”的信息資源配置格局。〔9〕跨地區跨部門的信息共享機制不完善，導致部門之間各自為政，信息孤島現象嚴重。最后，政府網站和政務新媒體上公布的信息缺乏系統的整合，呈現重復化、碎片化特征，增大了信息獲取難度，降低了對公眾的吸引力。

（三）互聯網覆蓋不均，技術利用與理念認同遭遇瓶頸

在“互聯網+”背景下，我國政務公開能力隨地域經濟水平的高低而有顯著差異。一是，經濟落后地區互聯網基礎設施建設不足，網絡覆蓋率低。近年來，黨和政府高度重視農村及邊遠地區互聯網建設工作。2016年《國家信息化發展戰略綱要》中明確提出加快貧困地區互聯網建設步伐，實施網絡扶貧行動計劃，但是目前看來，經濟欠發達地區信息基礎設施普及程度仍然不高，區域和城鄉差距較為明顯，互聯網覆蓋不均使得數字鴻溝增大，阻礙政務公開的開展。二是，“互聯網+”理念普及不均。在部分欠發達地區“互聯網+”理念宣傳還不到位，行政工作人員不了解“互聯網+”的深刻內涵，缺乏積極探索“互聯網+政務公開”工作的主動性，“互聯網+”的思維模式及互聯網技術未能運用到政務公開工作中去。

（四）政務平臺維護不足，公眾缺乏參與熱情

為了利用互聯網技術更快推進政務公開工作，各級政府陸續開通了政務微博、微信，開發了政務APP，但是隨著政務新媒體的泛濫，政務公開信息交叉重復、政務平臺“只建不管”的現象成為阻礙政務公開的一大痛點。首先，對各種政務平臺的功能定位不明確。一般而言，各級政府和職能部門往往擁有政務微博、政務微信、政務頭條號及政務APP等多個政務公開平臺，但是各平臺功能定位不明確，發布的信息存在大量重復，職能交叉現象嚴重。另外，政務APP功能單一，僅停留在政務信息發布方面。其次，平臺信息更新不及時。部分政務平臺開發后并無專門的團隊進行運營維護，導致信息更新滯后，與公眾互動交流不足，長此以往，公眾缺乏參與熱情，政務新媒體喪失其方便即時、回應性強等優勢，政務公開陷入困境。

三、推動“互聯網+”政務公開發展的對策

（一）完善法律法規體系，培養綜合性人才?

完善的法律體系是推進政務信息公開和保障信息安全的根本前提。首先，應加快政務公開立法步伐，出臺政務公開的專門法律，并依據現有的《網絡安全法》制定保障政務信息網絡安全的規章制度，加強網絡空間法治建設，使政務公開工作有法可依。其次，加強政策宣傳，轉變行政人員思想觀念，使其認識到政務公開工作的重要性和必要性，樹立起“互聯網+”時代信息開放意識。最后，實施人才培育計劃。利用互聯網信息通信技術開展政務公開是大勢所趨，未來政務公開的網絡化、信息化程度會進一步加深，需要培養政務公開共享、網絡信息安全等方面的綜合性人才，更好地推進政務公開工作，保障信息安全。

（二）建立信息共享機制，加大數據平臺建設

大數據、物聯網、云計算等新技術為信息資源的共享和整合提供了強大的技術支持，為了發揮技術優勢，充分實現信息共享應從兩方面入手。一是，建立跨地區、跨部門的信息共享協作機制。針對政府部門工作人員共享意識淡薄、政務信息共享缺乏統一標準、政務公開各自為政等現象，地方政府需要根據信息化建設的相關政策做好信息共享規劃，采取“試點-總結-修正-擴散”的方式，〔10〕構建完善的政府信息共享機制。二是，促進數據共享平臺建設，強化平臺功能。目前全國范圍內正式上線運營的數據開放平臺數量較少，應進一步落實《促進大數據發展行動綱要》的要求，加大數據開放平臺的建設。另外，對于已建成的數據開放平臺，要加強運營維護和監管，完善數據分類體系，加大數據開放力度，暢通公眾反饋與溝通渠道。

（三）加大互聯網設施建設，宣傳“互聯網+”理念

互聯網設施的建設是推行“互聯網+政務公開”的基礎。針對我國互聯網覆蓋不均，區域差異顯著的問題，應進一步加大貧困邊遠地區信息化建設力度。根據《國家信息化發展戰略綱要》《數字鄉村發展戰略綱要》等政策文件，地方政府應結合當地經濟發展程度和信息化水平，制定相應的互聯網建設規劃，完善電信普遍服務補償機制，提升互聯網覆蓋率，縮小城鄉差距。在推進網絡基礎設施建設的同時，還要通過電視、廣播以及宣講會大力宣傳“互聯網+”理念，使互聯網時代“融合發展”、“用戶至上”的理念深入人心。

（四）加強政務平臺的監管和維護，擴大公眾參與度

近年來，政務平臺的“僵尸”、“睡眠”現象嚴重損害了政府部門公信力，阻礙了政務信息的流通，加強平臺功能建設、規范運維管理迫在眉睫。一是，明確各政務平臺的職能定位。按照集約節約的原則建設政務平臺，找準政府網站、政務微信微博及APP的職能定位，避免信息的重復發布。二是，加強日常監管與評價考核工作。依據《政府網站與政務新媒體檢查指標》和《政府網站與政務新媒體監管工作年度考核指標》，加強和完善常態化監管工作，對關注度和利用率低的平臺進行清理。。三是，規范公開內容，加大公眾參與。完善內容發布審核制度，禁止發布商業廣告及擾亂社會秩序等不當內容。在信息公開方式上采取文字、圖片、視頻音頻等多樣化形式，積極回應公眾留言，加強與公眾的互動交流。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：張 港〕