杭州市企業(yè)投資項目審批“最多跑一次”改革績效評價

陳立飛 王爽 周悅

摘 ?要：杭州市企業(yè)投資項目審批“最多跑一次”改革作為公共政策，其出臺及執(zhí)行涉及并影響到了社會的各機構(gòu)各群體各方面。因此，政策評估是其實施過程中不可或缺的部分。本文將政策施行的結(jié)果和反饋與威廉·N·鄧恩的六項標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，對其績效進(jìn)行客觀而科學(xué)的評價，從而為政策制定者提供決策信息，明確政府進(jìn)一步努力的方向。研究結(jié)果顯示，該政策自實施以來，除效益與公平性外，其在效率、充足性、回應(yīng)性及適應(yīng)性方面仍存在一定問題，但整體而言，是杭州市對企業(yè)投資項目審批的一次有益改革。

關(guān)鍵詞：企業(yè)投資項目審批;“最多跑一次”;公共政策評價方法;績效評價

威廉·N·鄧恩認(rèn)為政策評估是對政策全過程的評估，“就是設(shè)法發(fā)現(xiàn)預(yù)想和實際執(zhí)行情況之間的差異，由此提供政策的相關(guān)知識，從而在政策制定的過程的評估階段為政策制定者提供幫助”。本文將從效率、效益、充足性、公平性、回應(yīng)性和適宜性這六個政策方案的優(yōu)選標(biāo)準(zhǔn)方面來評價杭州市企業(yè)投資項目審批“最多跑一次”改革的績效。

1.效益評估：服務(wù)對象與中介機構(gòu)穩(wěn)步增加

（1）服務(wù)對象穩(wěn)步增加。2016年至2019年杭州市企業(yè)投資項目申報總數(shù)持續(xù)增長，輻射范圍不斷擴(kuò)大。

（2）中介機構(gòu)數(shù)量繁多[1]。截至2020年4月初，中介機構(gòu)統(tǒng)計累計登記1143家，信息公開880家，業(yè)務(wù)量總數(shù)達(dá)7484項。

2.效率評估：“一網(wǎng)打通”與“一窗受理”的實現(xiàn)VS特殊材料仍需線下提交

（1）高效率、低成本。“最多跑一次”改革通過數(shù)據(jù)共享服務(wù)平臺基本解決了“數(shù)據(jù)孤島”問題，政府行政效率明顯提高，企業(yè)投資項目審批時間從平均200多天縮短為90天。杭州市首創(chuàng)的投資項目“一站式”服務(wù)中心，靶向攻堅“部門審批不協(xié)同、中介服務(wù)不可控、改革舉措不系統(tǒng)”三大難題，實現(xiàn)了企業(yè)投資項目（一般工業(yè)項目）從拿地到開工（含中介服務(wù)）僅需42天，房地產(chǎn)、商貿(mào)旅游等其他企業(yè)投資項目和政府投資項目（含招投標(biāo)時間）開工前審批不超過100天。

（2）各類資源合理配置，“一窗受理”的部門聯(lián)動機制。改革后建立的“投資項目綜合受理區(qū)”一定程度破除了部門間的信息壁壘，改善了企業(yè)重復(fù)遞交材料與窗口投入人力成本高的情況，實現(xiàn)了自然資源、人力資源等資源的優(yōu)化配置。在窗口按照標(biāo)準(zhǔn)化材料清單交付后即可收件，收件后將由政府工作人員負(fù)責(zé)派送到各個部門業(yè)務(wù)審批區(qū)。

（3）特殊材料仍需線下提交。投資項目的業(yè)務(wù)審批區(qū)負(fù)責(zé)核實企業(yè)所遞交的承諾材料是否真實可信。但有些材料由于其特殊性，仍需遞交紙質(zhì)材料，或由于項目體量大，數(shù)據(jù)量大且復(fù)雜，需要進(jìn)行線下的溝通交流，所以線上平臺還無法完全取代實體大廳的作用。

3.充足性評估：審批新速度提升改革滿意度 VS 頂層設(shè)計與法律框架約束改革

（1）實現(xiàn)高效“一網(wǎng)辦理”新模式。在改革前，企業(yè)投資項目審批共有14家涉審部門，其各有門戶網(wǎng)站，累計達(dá)21個系統(tǒng)。企業(yè)需自行辨別審批其項目的部門，登陸其門戶網(wǎng)站，然后再進(jìn)行項目申報。2017年9月，杭州市依托投資項目在線審批監(jiān)管平臺2.0打通了12個系統(tǒng)，實現(xiàn)了一個口子登錄即可申請所有部門審批，即“一口受理”，實現(xiàn)企業(yè)投資項目審批“一口受理、網(wǎng)上辦理、全流程服務(wù)、全方位監(jiān)管”。企業(yè)在線即可將材料轉(zhuǎn)辦到相關(guān)部門，可隨時查看儲存在互聯(lián)網(wǎng)上的材料與進(jìn)度，大大減少了“多跑”和“誤跑”的現(xiàn)象。

（2）實現(xiàn)改革滿意度提升。近四成受訪企業(yè)對投資項目“最多跑一次”改革表示非常滿意，近五成表示比較滿意，企業(yè)獲得感總體較高，只有一成左右企業(yè)表示對目前改革狀況不理想，但改革仍有提升空間。

（3）在頂層設(shè)計與法律框架下，改革難以突破。杭州市的企業(yè)投資項目審批“最多跑一次”改革一直遵循浙江省頂層設(shè)計，安全平穩(wěn)改革的同時也難以構(gòu)建自己的特色、特效、特殊的改革藍(lán)圖。同時，審批必須依法執(zhí)行，但某些改革內(nèi)容的確存在著與現(xiàn)行法律的某種沖突，這也使改革未能徹底奏效，難以發(fā)揮出其最大的效果。

4.公平性評估：審批流程規(guī)范化與新型事中事后監(jiān)管模式

（1）規(guī)范企業(yè)投資項目審批程序和審批標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一的審批和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)意味著對辦理同一項目的所有企業(yè)一視同仁，不存在偏差情況。

（2）創(chuàng)新事中事后監(jiān)管模式。在改革前更注重事前審批，以“嚴(yán)收”減少后續(xù)監(jiān)管壓力;在改革后的事中事后監(jiān)管模式們更注重“寬進(jìn)嚴(yán)出”，減少審批壓力;此外，更注重事中與事后的監(jiān)管。

5.回應(yīng)性評估：改革總體取得明顯成效VS改革與企業(yè)意愿部分背離

（1）企業(yè)投資項目“最多跑一次”改革推動了簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，使投資體制改革取得新的重大突破，通過大幅縮減投資項目審批范圍，落實了企業(yè)投資自主權(quán)，調(diào)動了社會資本積極性，其中備受肯定的改革成果為“審批流程簡化、辦理材料減少”。

（2）在線審批監(jiān)管平臺的上線為企業(yè)辦理企業(yè)投資項目審批提供便利。經(jīng)過各企業(yè)的實際操作體驗后，九成企業(yè)對平臺表示滿意，近一成的企業(yè)認(rèn)為平臺仍有較大的改善空間。一些企業(yè)認(rèn)為，投資項目在線審批監(jiān)管平臺因運營問題，有較大的幾率會出現(xiàn)卡機狀況，正在操作的材料就需要重新提交。第二，由于改革的深入，一些材料需要在網(wǎng)站進(jìn)行備份，但網(wǎng)站主頁缺少便捷易懂的使用指南和快捷跳轉(zhuǎn)鏈接。第三，目前一些材料必須親自到行政服務(wù)中心提交紙質(zhì)稿，網(wǎng)站還無法覆蓋全內(nèi)容。第四，雖然平臺存在草稿箱功能，但很難找到其位置。

（3）改革與企業(yè)意愿部分背離。雖然企業(yè)投資項目審批“最多跑一次”改革的初衷是為了優(yōu)化審批流程，提高辦事效率，致力于造福企業(yè)。但在真正執(zhí)行過程中，沒有做到完全了解企業(yè)的意愿。改革存在過于求快的狀況，對于某些特殊企業(yè)來說，其手頭同時擁有較多的投資項目，一旦審批周期縮短，并且在企業(yè)投資項目審批承諾制的作用下，就意味著其多個項目必須加快完工，要在指定日期進(jìn)行驗收。如此不僅沒有便利企業(yè)，反而成為棘手之事。

6.適宜性評估：九成受訪企業(yè)表示改善顯著VS改革政策執(zhí)行存在落差

（1）企業(yè)對投資項目“最多跑一次”改革整體表示滿意。將近九成的企業(yè)表示有較大改善。由于涉及項目審批部門多、事項多、周期長，各項工作尚在攻堅階段，成效完全顯現(xiàn)尚需時日，以及部分審批者改革前沒有接觸過該類型審批，不存在對比，因此表示不清楚。持沒有改善意見的民眾，大部分存在不愉快的政府辦事經(jīng)歷，說明改革仍需努力，服務(wù)質(zhì)量仍需提升。

（2）改革政策執(zhí)行存在落差。改革自上而下到基層落地延伸過程中的執(zhí)行情況及最終成效與改革的最初設(shè)想是否一致，是極為關(guān)鍵的問題。在企業(yè)投資項目審批“最多跑一次”改革政策傳達(dá)過程中，省級單位是否對改革內(nèi)容框架做出清晰明了的解釋，各級政府是否完全吸收、理解、執(zhí)行，基層工作人員的業(yè)務(wù)水平是否足夠，個人是否對改革內(nèi)容理解到位等問題都會對政策執(zhí)行的效果產(chǎn)生影響。

參考文獻(xiàn)

[1] ?[美]威廉·N·鄧恩：《公共政策分析導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第16頁.

[2] ?數(shù)據(jù)來源：浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)投資項目在線審批監(jiān)管平臺

[3] ?數(shù)據(jù)來源：筆者進(jìn)行的杭州市企業(yè)投資項目“最多跑一次”改革問卷調(diào)查

基金項目：浙江省大學(xué)生科技創(chuàng)新活動計劃暨新苗人才計劃（項目編號：2019R403047）