由一份養(yǎng)殖小區(qū)監(jiān)管檢察建議書引發(fā)的思考

文│李建偉（甘肅省臨澤縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）

在畜牧業(yè)發(fā)展過程中，養(yǎng)殖小區(qū)對(duì)推動(dòng)從分散養(yǎng)殖到集中養(yǎng)殖起到了一定的作用。但隨著畜牧業(yè)的發(fā)展，在養(yǎng)殖小區(qū)監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)了一些難以解決的問題，甚至導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門因?qū)︷B(yǎng)殖小區(qū)監(jiān)管不到位，收到檢察部門的檢察建議。筆者結(jié)合一份檢察建議書，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門如何更好履行對(duì)養(yǎng)殖小區(qū)的監(jiān)管職責(zé)，探討如下。

一、檢察建議書概要

某縣人民檢察院在開展行政檢察監(jiān)督工作中，發(fā)現(xiàn)該縣肉牛養(yǎng)殖小區(qū)畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的糞便及廢棄物對(duì)周邊環(huán)境造成污染，認(rèn)為該縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局未認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)。該縣檢察院調(diào)查查明：2009年，經(jīng)該縣人民政府用地備案登記，同意7戶農(nóng)戶（居民）占用國(guó)有土地6.9945公頃，新建肉牛養(yǎng)殖小區(qū)。隨著養(yǎng)殖小區(qū)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大，經(jīng)過該縣縣政府幾次用地審批，小區(qū)占地面積55.5287公頃，共有經(jīng)營(yíng)戶32戶，其中2戶修建了庫(kù)房，其余30戶為養(yǎng)殖戶，修建圈舍78609.4平方米，堆糞場(chǎng)33333平方米，沉淀池4265平方米，飼養(yǎng)品種有牛、羊、豬、馬、狐等。十年來(lái)，小區(qū)牲畜所產(chǎn)生的糞便等廢棄物對(duì)周邊居民生活環(huán)境造成了持續(xù)性污染，其中2戶因養(yǎng)豬產(chǎn)生的污染較其他養(yǎng)殖戶更為嚴(yán)重。2009—2010年，該縣人民政府土地審批文件和該縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門文件均規(guī)定該小區(qū)經(jīng)營(yíng)范圍為奶肉牛養(yǎng)殖。2019年，該養(yǎng)殖小區(qū)不僅養(yǎng)牛，還養(yǎng)殖豬、羊、馬、狐貍等品種。

該縣檢察院認(rèn)為：根據(jù)《動(dòng)物防疫法》第二十條、《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第九條、《動(dòng)物防疫條件審查辦法》第三十條之規(guī)定，該縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作為農(nóng)牧主管部門，未嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé)，致使生態(tài)環(huán)境受到損害，國(guó)家利益和社會(huì)公共利益遭受持續(xù)性侵害。根據(jù)《行政訴訟法》第二十五條第四款以及最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條之規(guī)定，建議該縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局嚴(yán)格履行對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)畜禽規(guī)模養(yǎng)殖的監(jiān)管職責(zé)，按照畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治要求，合理布局，科學(xué)確定畜禽養(yǎng)殖的品種、規(guī)模、總量；建議該縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局嚴(yán)格履行對(duì)養(yǎng)殖小區(qū)動(dòng)物防疫條件監(jiān)管職責(zé)，認(rèn)真糾正肉牛養(yǎng)殖小區(qū)養(yǎng)殖其他種類動(dòng)物的問題。

二、對(duì)檢察建議書的思考

1.養(yǎng)殖小區(qū)養(yǎng)殖不同種類動(dòng)物的成因。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、政府投資不足的影響，一些養(yǎng)殖小區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地審批、養(yǎng)殖備案都是以單一畜種養(yǎng)殖為主，養(yǎng)殖農(nóng)戶之間進(jìn)行物理隔離、養(yǎng)殖區(qū)域相對(duì)獨(dú)立，進(jìn)行分戶養(yǎng)殖。但在小區(qū)建設(shè)的過程中，由于養(yǎng)殖戶受投資周期、畜禽市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)等多種因素的影響，養(yǎng)殖小區(qū)內(nèi)養(yǎng)殖戶分別飼養(yǎng)不同種類的畜禽。再則，由于養(yǎng)殖用地審批困難，養(yǎng)殖小區(qū)內(nèi)的養(yǎng)殖區(qū)域經(jīng)常發(fā)生買賣和轉(zhuǎn)讓，使養(yǎng)殖種類發(fā)生了變化。另外，基層政府部門迫于居民區(qū)養(yǎng)殖污染投訴舉報(bào)的壓力，推行畜禽養(yǎng)殖進(jìn)小區(qū)實(shí)行集中管理政策，將畜禽養(yǎng)殖小區(qū)作為當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)殖集中區(qū)，給有養(yǎng)殖需求的養(yǎng)殖戶在養(yǎng)殖小區(qū)周邊審批不同養(yǎng)殖畜禽的養(yǎng)殖用地，導(dǎo)致起初建設(shè)的養(yǎng)殖小區(qū)逐步成為當(dāng)?shù)仞B(yǎng)殖集中區(qū)。

2.養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)能否養(yǎng)殖不同種類動(dòng)物。目前，在我國(guó)畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，同一區(qū)域飼養(yǎng)不同畜種的現(xiàn)象比較普遍。同時(shí)，我國(guó)西北地區(qū)畜禽養(yǎng)殖正由分散養(yǎng)殖向規(guī)模化養(yǎng)殖轉(zhuǎn)變，一些養(yǎng)殖戶的養(yǎng)殖規(guī)模達(dá)不到養(yǎng)殖場(chǎng)的要求，因此這些養(yǎng)殖戶的養(yǎng)殖行為不被《畜牧法》《動(dòng)物防疫法》和《動(dòng)物防疫條件審查辦法》規(guī)制，導(dǎo)致養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)養(yǎng)殖不同種類動(dòng)物現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2019年8月21日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，確定穩(wěn)定生豬生產(chǎn)和豬肉保供穩(wěn)價(jià)措施，表示支持農(nóng)戶養(yǎng)豬，地方要立即取消超出法律法規(guī)的生豬禁養(yǎng)限養(yǎng)規(guī)定。2019年9月3日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定和管理促進(jìn)生豬生產(chǎn)發(fā)展的通知》，要求依法科學(xué)劃定禁養(yǎng)區(qū)，國(guó)家法律法規(guī)和地方法規(guī)之外的其他規(guī)章和規(guī)范性文件不得作為禁養(yǎng)區(qū)劃定依據(jù)。2019年9月6日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于穩(wěn)定生豬生產(chǎn)促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的意見》（國(guó)辦發(fā)［2019］44號(hào)）鼓勵(lì)有意愿的農(nóng)戶穩(wěn)步擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模。要求培育壯大生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，采取多種方式服務(wù)中小養(yǎng)豬場(chǎng)戶。對(duì)散養(yǎng)農(nóng)戶要加強(qiáng)指導(dǎo)幫扶，不得以行政手段強(qiáng)行清退。

因此，依據(jù)上述政策，除符合《畜牧法》《動(dòng)物防疫法》和《動(dòng)物防疫條件審查辦法》的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）必須達(dá)到動(dòng)物防疫條件，禁止養(yǎng)殖不同種類動(dòng)物。其他區(qū)域養(yǎng)殖戶只要配套養(yǎng)殖糞污處理設(shè)施，是可以進(jìn)行不同畜種養(yǎng)殖的。

3.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門如何履行對(duì)養(yǎng)殖小區(qū)動(dòng)物防疫條件的監(jiān)督管理職責(zé)，糾正養(yǎng)殖小區(qū)養(yǎng)殖不同種類動(dòng)物的問題。《畜牧法》《動(dòng)物防疫法》和《動(dòng)物防疫條件審查辦法》對(duì)興辦畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）的條件和資質(zhì)做了明確規(guī)定。但對(duì)養(yǎng)殖戶的條件和資質(zhì)沒有明確的規(guī)定。沒有對(duì)養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)禁止養(yǎng)殖戶飼養(yǎng)不同動(dòng)物種類畜禽的規(guī)定，沒有明確對(duì)同一區(qū)域養(yǎng)殖不同種類動(dòng)物的處罰規(guī)定。因此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局部門作為畜禽養(yǎng)殖的行業(yè)管理部門，應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理的原則，建立健全日常監(jiān)管制度，定期或不定期地對(duì)動(dòng)物疫病防控措施落實(shí)情況和對(duì)畜禽糞便、污水綜合利用進(jìn)行指導(dǎo)和服務(wù)，強(qiáng)化養(yǎng)殖戶對(duì)糞污無(wú)害化的意識(shí)，嚴(yán)格履行動(dòng)物防疫職責(zé)，確保畜牧業(yè)安全生產(chǎn)。

4.畜禽養(yǎng)殖污染能否對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門提起公益訴訟。依據(jù)《行政訴訟法》第二十五條第四款“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”和《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第五條“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)畜禽養(yǎng)殖污染防治的統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級(jí)以上人民政府農(nóng)牧主管部門負(fù)責(zé)畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用的指導(dǎo)和服務(wù)”的規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府農(nóng)牧主管部門不是對(duì)生態(tài)環(huán)境違法行為負(fù)有監(jiān)督管理的責(zé)任主體，不應(yīng)作為被提起公益訴訟的責(zé)任主體。但是，農(nóng)牧主管部門作為行業(yè)主管部門，應(yīng)高度重視畜牧業(yè)發(fā)展和畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用工作，堅(jiān)持畜牧業(yè)發(fā)展與畜禽養(yǎng)殖污染治理并重，做好養(yǎng)殖戶畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用的指導(dǎo)和服務(wù)工作。