韓國農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗對中國的啟示

文│賈樂王伯文（中央農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校網(wǎng)絡(luò)教育中心）

我國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)水平影響著全球糧食市場的供求及價格水平，因此我國農(nóng)業(yè)發(fā)展不僅是內(nèi)部問題，也是全球性的問題。中韓兩國是近鄰，農(nóng)業(yè)資源利用及發(fā)展具有很大的相似性，相互之間存在著一定的借鑒性。對兩國農(nóng)業(yè)進(jìn)行對比分析，尤其對其先進(jìn)農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行借鑒，制定符合我國國情并具有自己特色的農(nóng)業(yè)政策，對我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有重要意義。

一、韓國農(nóng)業(yè)概況

韓國農(nóng)業(yè)資源并不豐富，是世界上人均耕地面積最少的國家之一。據(jù)該國統(tǒng)計廳統(tǒng)計，2016年韓國耕地面積1667千公頃，占國土面積的16.9%，比1990年減少28%。韓國農(nóng)民戶均耕地面積1.56公頃，約為23畝，基本上屬于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。主要農(nóng)產(chǎn)品是水稻。

截至2 0 1 7 年年底，韓國有農(nóng)戶104.2萬戶，占全國家庭總戶數(shù)5.3%，每戶人口平均2.3人，農(nóng)業(yè)人口242萬，占總?cè)丝诒戎?.7%，其中65歲以上人口比重高達(dá)42.5%，老齡化十分嚴(yán)重。2017年，韓國農(nóng)林牧漁業(yè)占韓國GDP的比重僅為2.3%。有學(xué)者認(rèn)為，在農(nóng)業(yè)方面，韓國是個不折不扣的發(fā)展中國家。

二、韓國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要問題

最近幾年，韓國農(nóng)業(yè)的比較劣勢越來越明顯，主要是因為韓國國內(nèi)存在農(nóng)村勞動力價格迅速提升等問題，境外面對開放農(nóng)業(yè)市場、取消農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等壓力。因此，如何振興農(nóng)業(yè)，在韓國同樣成為政府頭疼和著力的問題。

韓國農(nóng)業(yè)的問題，包括小規(guī)模家庭經(jīng)營依然占主要地位，農(nóng)業(yè)勞動力向城市流動、農(nóng)村老齡化嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中份額持續(xù)下降，農(nóng)產(chǎn)品自給率下降，農(nóng)民收入多元化、負(fù)債率高等。主要存在問題：一是市場開放程度擴(kuò)大，貿(mào)易不確定性增加，韓國已簽署15個自貿(mào)協(xié)定，涉及50多個國家，市場開放擴(kuò)大導(dǎo)致對本國農(nóng)業(yè)沖擊增加；二是社會老齡化、農(nóng)業(yè)人口減少等農(nóng)業(yè)勞動力問題日趨嚴(yán)峻；三是大米消費(fèi)減少，農(nóng)業(yè)食品消費(fèi)萎縮，韓國人均大米消費(fèi)量從20世紀(jì)80年代的132.4千克驟減至2015年的62.9千克。

三、韓國的主要農(nóng)業(yè)政策

韓國是世界上最重視農(nóng)業(yè)保護(hù)的國家之一，首先是對本國農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行高額補(bǔ)貼，其次是對進(jìn)口的外國農(nóng)產(chǎn)品征收高額的關(guān)稅。嚴(yán)格、大范圍的保護(hù)政策，避免了韓國農(nóng)業(yè)在全球競爭中的萎縮趨勢。近年主要農(nóng)業(yè)政策包括：

1.避免城鄉(xiāng)收入差距拉大，持續(xù)推出針對性政策。烏拉圭回合后，隨著國際市場的逐漸開放，韓國出現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民收入差距拉大的趨勢。如何避免這種局面的持續(xù)惡化，縮小城鄉(xiāng)收入差距成為韓國重要的農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)。具體政策包括：

（1）制定“農(nóng)業(yè)與農(nóng)村綜合計劃”，建立“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村十年中長期政策框架計劃”，在食品加工、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展三方面制定政策路線圖。

（2）大幅增加預(yù)算，以直接支付的形式，保障農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營和收入的穩(wěn)定、持續(xù)提高。農(nóng)戶收入從2012年的3100萬韓元（1韓元≈0.0028元人民幣）增至2015年3700萬韓元，年均增幅6.2%。

（3）鼓勵“歸農(nóng)·歸村”，提高農(nóng)村活力。連年減少的農(nóng)村人口重拾增勢，農(nóng)村人口從2000年的938萬人一度跌至2010年的876萬人，然而2015年又回升至939萬人。

2.保障大米基本自給，同時發(fā)展高效作物。韓國大米的價格遠(yuǎn)高于國際價格，原因是長期以來對糧食生產(chǎn)實施了高強(qiáng)度的保護(hù)，以實現(xiàn)大米的自給，這主要是為了保障國家糧食安全。烏拉圭回合后，韓國加快了除大米以外的其他糧食作物市場的開放步伐，在確保大米基本自給的前提下，開始調(diào)減糧食生產(chǎn)。2014年正式開放大米市場，結(jié)束了長達(dá)20年的推遲大米關(guān)稅化，正式建立開放應(yīng)對體系。

但是，韓國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅水平遠(yuǎn)高于中國。2015年1月1日起，韓國開始對超過現(xiàn)有義務(wù)進(jìn)口配額40.87萬噸的進(jìn)口大米征收高達(dá)513%的關(guān)稅。

3.發(fā)展著眼于提升競爭力的環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)，并將其確立為未來發(fā)展的方向。韓國政府先后出臺了系列法律，明確環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)概念、發(fā)展方向以及政府、農(nóng)民和民間團(tuán)體應(yīng)履行的責(zé)任，并采取措施降低化肥、農(nóng)藥的使用量，對從事環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶提供的直接支付補(bǔ)貼等。

4.支持智能溫室發(fā)展和六次產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)，吸引農(nóng)村游客，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。一是擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品出口。2016年韓國農(nóng)食品出口65億美元，同比增長6.6%。二是興建智能溫室。2016年興建了1077公頃智能溫室，同比激增196%。三是鼓勵六次產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)。2016年561家新興創(chuàng)業(yè)，同比增長19%。四是吸引農(nóng)村游客，2016年農(nóng)村游客1001萬人，同比增長15%。

5.建立嚴(yán)格的農(nóng)畜產(chǎn)品安全制度。對所有的屠宰場進(jìn)行HACCP認(rèn)證早在1997年就開始了。2004年，韓國啟動了對農(nóng)畜產(chǎn)品的跟蹤計劃。從農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)進(jìn)行質(zhì)量跟蹤。2005年建立了對牛肉質(zhì)量檢測的DNA檢測系統(tǒng)。2006年政府建立了農(nóng)產(chǎn)品跟蹤信息系統(tǒng)。這些制度的設(shè)立，很好地保障了韓國農(nóng)畜產(chǎn)品的品質(zhì)。

四、值得中國借鑒的政策措施

農(nóng)業(yè)是韓國經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，而農(nóng)業(yè)政策對農(nóng)業(yè)發(fā)展起著決定性的指導(dǎo)作用。韓國的農(nóng)業(yè)國情跟我們國家有很大差距，可能在很多方面不具有可比性，但韓國政府為發(fā)展農(nóng)業(yè)實施的一些有益的政策措施，仍然值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

1.制定“六次產(chǎn)業(yè)化”政策。

農(nóng)業(yè)六次產(chǎn)業(yè)化的基本內(nèi)涵是，通過把農(nóng)業(yè)向第二和第三產(chǎn)業(yè)延伸，打造圍繞農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)融合，進(jìn)而形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售、服務(wù)一體化的產(chǎn)業(yè)鏈。

吸引更多人，特別是年輕人回歸農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)民收入，重塑農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活力，這是韓國推行農(nóng)業(yè)第六產(chǎn)業(yè)化的目的所在。具體融合方式是緊緊圍繞農(nóng)業(yè)這一中心展開，依靠加工拉長產(chǎn)業(yè)鏈條，大力發(fā)展銷售、流通、餐飲、體驗、鄉(xiāng)村旅游等服務(wù)行業(yè)。具體舉措包括，首先在農(nóng)村振興地區(qū)設(shè)立農(nóng)村復(fù)合產(chǎn)業(yè)區(qū)，發(fā)展集多功能于一體的未來增長型產(chǎn)業(yè)。同時設(shè)立農(nóng)業(yè)基金，鼓勵更多人從事農(nóng)業(yè)第六產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)。另外，還建立高水平的農(nóng)業(yè)職業(yè)教育體系，增加對信息技術(shù)設(shè)施的支援力度，增加產(chǎn)地食品直銷店等。

2.出臺“歸農(nóng)·歸村”政策。

“歸農(nóng)·歸村”歸根結(jié)底是一種人口轉(zhuǎn)移政策。“歸農(nóng)”指的是從農(nóng)村以外的地區(qū)移居到農(nóng)村，融入當(dāng)?shù)丨h(huán)境，直接或間接地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動；“歸村”則是具有融入當(dāng)?shù)匾庾R的從事非農(nóng)業(yè)者移居到農(nóng)村的一種生活方式。通過“歸農(nóng)·歸村”政策，歸農(nóng)者既能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，也能在環(huán)境優(yōu)越的鄉(xiāng)村定居生活，使人口不斷減少的農(nóng)村恢復(fù)活力。

韓國政府從四個方面推進(jìn)該政策實施：一是政策扶持方面，對申請者提供創(chuàng)業(yè)及購房等補(bǔ)貼，想要“歸農(nóng)·歸村”者提交申請書，經(jīng)政府評審后，選定扶持對象。二是財政投資方面，提供貸款和補(bǔ)貼，政府給“歸農(nóng)·歸村”者創(chuàng)業(yè)、購房或建房等進(jìn)行最大限額貸款，利息為3%，10年內(nèi)分兩次定期償還，對其教育培訓(xùn)給予不同比例的補(bǔ)貼。三是成立“一站式”服務(wù)中心，利用網(wǎng)站和熱線電話等，為“歸農(nóng)·歸村”者提供所需信息。四是鼓勵相關(guān)機(jī)構(gòu)做好培訓(xùn)，“歸農(nóng)·歸村”者要想得到教育扶持金，必須在韓國農(nóng)林水產(chǎn)食品部指定的教育機(jī)構(gòu)接受教育培訓(xùn)，培訓(xùn)不合格者得不到教育扶持金。

3.強(qiáng)大的韓國農(nóng)協(xié)。自然稟賦遠(yuǎn)不及我國的韓國農(nóng)業(yè)，卻率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，這里面除了政策支持和法律保護(hù)之外，農(nóng)協(xié)發(fā)揮了極為關(guān)鍵的作用。1957年韓國就頒布了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，1958年成立了首個全國性農(nóng)協(xié)組織——國家農(nóng)業(yè)協(xié)同聯(lián)盟。經(jīng)過幾次大調(diào)整，形成上至中央會、下至基層農(nóng)協(xié)的農(nóng)協(xié)體系，它是組織嚴(yán)密、功能齊全、結(jié)構(gòu)合理，集生產(chǎn)、加工、流通、金融服務(wù)、技術(shù)培訓(xùn)與推廣于一體的組織。韓國農(nóng)協(xié)由基層農(nóng)協(xié)和農(nóng)協(xié)中央會兩級組織組成，幾乎囊括了所有農(nóng)民。

4.積極支持開展農(nóng)業(yè)對外投資合作。作為農(nóng)業(yè)資源相對匱乏的發(fā)達(dá)國家，韓國在農(nóng)業(yè)對外投資合作方面積累了豐富的海外投資與合作經(jīng)驗。韓國的海外農(nóng)業(yè)開發(fā)活動，主要包括農(nóng)業(yè)直接投資（FDI）、農(nóng)業(yè)官方開發(fā)援助（ODA）和政府層面支持推行的海外農(nóng)業(yè)開發(fā)事業(yè)三個方面。具體措施包括：一是建立支持農(nóng)業(yè)走出去的法律制度保障，如《海外資源開發(fā)事業(yè)法》《海外農(nóng)業(yè)開發(fā)協(xié)力法》等。二是大力創(chuàng)設(shè)農(nóng)業(yè)走出去的政策支持體系。韓國政府對海外農(nóng)業(yè)開發(fā)的支持主要體現(xiàn)在貸款與補(bǔ)貼上。對申請貸款且被審查通過的企業(yè)，根據(jù)年預(yù)算規(guī)模及年貸款申請總額，通過國庫資金在其開發(fā)費(fèi)用的70%的額度內(nèi)予以貸款，貸款利率按2%～3%低年息計算。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼則主要側(cè)重于海外農(nóng)業(yè)開發(fā)貸款項目的管理、政策調(diào)查和人才培訓(xùn)與教育及信息項目。2014年度貸款和補(bǔ)貼兩項支持的財政投入預(yù)算規(guī)模為327.5億韓元。三是注重構(gòu)建農(nóng)業(yè)走出去的公共信息服務(wù)體系，包括向企業(yè)提供海外農(nóng)業(yè)投資相關(guān)信息、印制目標(biāo)國家的海外農(nóng)業(yè)開發(fā)指南、信息刊物，舉辦研討會、投資說明會等。四是積極營造服務(wù)農(nóng)業(yè)走出去的投資環(huán)境。

我國也鼓勵農(nóng)業(yè)走出去，海外農(nóng)業(yè)投資開發(fā)如果僅靠企業(yè)自身的力量，受制于耕地保障及持續(xù)可利用性、資金及銷路等問題，很難取得成功或持續(xù)發(fā)展，在這一方面，韓國政府領(lǐng)導(dǎo)群眾合作運(yùn)作的模式值得我們學(xué)習(xí)借鑒。